（一）结社的政策

随着“欧风美雨”浸润，新式知识分子群体日渐扩大，近代意义上的集会结社便是凸显的外在表现之一。他们借学会办理报刊、译介书籍、传授新学、讽议国事，以期能启迪民智，救亡图存。“时四方新学士子们喜康梁之议论新颖，群相呼应，起而组织学会讨论政治问题和社会问题”[3]。据统计，1903—1904年，“国内以新知识分子为主体组建的各类社团多达数百，不仅分布于各大都市，而且深入县城乡镇。其中除华兴会、光复会等少数几个主张并实行了武力革命外，多数以办报、演说、兴学为主要活动”[4]。面对士人群集、学会林立的状况，清政府内部守旧势力与开明派在如何对待民间集会结社问题上展开了一场大讨论，守旧派抛出的“蛊惑人心”“挑起纷争”“营私干政”理由，被开明派用“广开民智”“大势所趋”“先例宛在”迎头痛击。他们从中国传统与西方先进国家经验中寻来集会结社合理性佐证，认为会社可以“开民智”，政府如能“得其道”，则“裨益良多”。[5]这场辩论以开明派大获全胜告终，1908年2月，宪政编查馆、民政部“仰体圣谟，参照中外”，共同拟定结社集会35条，《结社集会律》颁布。

良以宇宙之事理无穷，一人之才智有限，独营者常绌，而众谋者易工。故自学术、艺事、宗教、实业、公益、善举，推而至于政治，无不可以稽合众长，研求至理。经久设立则为结社；临时讲演，则为集会。论其功用实足以增进文化，裨益治理；然使漫无限制，则又不能无言咙事杂之虞。是以各国既以人民结社集会之自由明定于宪法，而又特设各种律令以范围之。其中致治社会关系犹重，故国家之防范亦弥严；先事则有呈报，以杜患于未萌，临事则有稽查，以应变于俄顷。上收兼听并观之益，而下鲜嚣张凌乱之风，立宪精义，实存于此。[6]

不难看出，政事性的结社集会是清政府关注的核心，“其关系政治者，非呈报有案，不得设立”。而对于非政事性的结社集会，政府态度相当宽容。援引西方立宪国家经验，“国愈进步，人民群治之力越强，而结社集会之风亦因之日盛”。《结社集会律》规定，“凡与政治及公事无关者，届可照常设立，毋庸呈报”。在这种倾斜性政策规定下，以“开民智，做新民”为各类宗旨的教育会社勃兴，《结社集会律》颁布当年各地有教育会506个，1909年增至723个。[7]《结社集会律》的出台，一改政府以往对待秘密结社和革命党的高压方式，在借鉴西法的基础上，对民众结社的诉求予以法律性规范，有学者指出清政府借此“维护统治”。[8]从结社的外在舆论看，此说法有独到之处。绅商立宪团体以及自治团体纷立，民变迭发，以集会结社为表现的民主浪潮无法逆转的情势下，清政府必须找到一种双方都能认可的表达体系，采取“改禁为导”策略，颁布《结社集会律》，体现了清政府对时代潮流的顺应和限制。《结社集会律》首次承认了民间集会结社的合法性，赋予了民众结社集会权利的法理性地位，一定程度促进了民间结社的兴起。

民初《中华民国临时约法》，赋予了民众有结社的自由和权利，1912年颁布《教育会规程》，规定“教育会得以研究所得建议于教育官厅”“教育会得以处理教育官厅委任事务”，同时亦规定“教育会不得干涉教育行政及教育以外之事”，教育会与教育行政关系开始联结。1919年11月，教育部修订《教育会规程》，第五条规定“教育会得以会员决议事项，建议于教育官厅”，彰显出政府对教育会社的倚重。此时期社团大多公开刊出社章、自行设立标准招募社员，是否合法的界限较为模糊。宽松的结社环境，新式知识分子（包括在校的大学生、中学生）结社兴趣浓厚，出现了数量庞大，但大多属于昙花一现的各式社团。其中影响最大的当数1915年成立的全国教育联合会，连续举行11届年会，每次年会集中大部分省区教育界的代表，总决议案数量达254件，涉及全国范围内教育领域的方方面面，内容既包括“废止教育宗旨宣布教育本义”等宏大政策决议，亦涵盖“国民学校教科书宜用本国造纸”细微问题，有较大的社会影响。

国民政府奉行“以党治国”治国方略，颁布了一系列规程法令，严格、规范社团管理。北伐结束，教育行政委员会就颁布《教育会规程》（1927），1928年大学院颁布《教育会条例》，解除了北京政府时期“教育会不得干涉教育行政及教育以外之事”[9]禁令，次年，教育部颁布《教育会规程》及《教育行政机关管理学术团体办法》，后者对教育团体有直接的指导意义，规定“凡私人组织之社团、以研究学术为目的者，概称学术团体，除遵照民法总则及他项法令之规定外，依本办法办理”，要求学术团体不得有“违反党义”“妨碍治安”“败坏善良风俗”“涉及迷信”“干涉行政及其他一切学术范围以外之事”“借端敛财”目的或行为。其中第四条规定了学术团体成立后，“应开具左列各项、连同所有章程规则，向所在地之省或特别市教育行政机关登记：（1）事务所地址；（2）董事之姓名年龄籍贯学历及职业；（3）资产资金或其他收入之详细项目；（4）社员之姓名年龄籍贯及学历”[10]。中央执行委员会制定《文化团体组织原则》《文化团体组织大纲》以及《文化团体组织大纲施行细则》，教育部先后奉颁转发，要求全国各学术团体组织原则据此原则大纲办理。1931年1月国民政府颁布《教育会法》，该法共7章38条，特别规定了教育会为法人，须遵照中华民国教育宗旨及其实施方针，以研究教育事业、发展地方教育为目的，重申在校学生不得为社团会员，并对教育会的监督机关予以分级规定。5月，教育部发布《关于各学术团体应呈请备案的训令》，称“惟本部为最高教育行政机关，对于各种学术团体，有指示监督之责。嗣后凡经主管官署核准备案之学术团体，应一律连同各该学术团体章程及表册，转呈本部核准备案，以资考核而便监督。而学术团体，须于每年度终结后，详开左列各项，呈报主管官署查核，并应由主管官署转交本部备案：1.前年度所办重要事项；2.前年度收支金额及项目；3.前年度新加社员之姓名、年龄、籍贯及学历”[11]。国民政府详细而具体的法令法规，保障了教育社团的合法地位，营造了各类教育会社产生发展的社会语境。教育会社、团体与教育行政、教育决策关系愈发亲密起来，更多的新知识分子加入其中，以更为专业的姿态、更自信的态度，“舍我其谁”的气概，以专业学术团体为平台，施展个人抱负。