第三节 群众文化服务机构

一、群众文化服务机构的概念与类型

群众文化服务机构是指国家政府、群众团体或集体为开展群众文化工作而建立的公益性事业单位，是国家提供群众文化服务的主要形式，是群众文化服务体系的主要组成部分。

群众文化服务机构分为两大类：一类是由政府文化部门设置的群众文化事业机构；另一类是由人民团体、产业部门和军队设置的群众文化事业机构。

政府文化部门设置的群众文化事业机构包括：群众艺术馆、文化馆、文化站。政府文化部门设置的群众文化事业机构的服务对象，是本辖区内的全体居民（也可组织跨辖区的文化活动），工作任务由国家规定。它们的工作内容是综合性的，并且上削下丰，越靠近基层则工作内容越广泛。

我国政府设置的群众文化机构构成了五级群众文化网络：即省（群众艺术馆或文化馆）级、地市（群众艺术馆或文化馆）级、区县（文化馆）级、乡镇（街道）级（综合性文化站）四级群众文化机构，以及社区村（文化室）级群众文化服务设施。

人民团体、产业部门和军队设置的群众文化事业机构包括：工会系统的文化宫、俱乐部；共青团系统的青年宫；教育系统的少年宫、少年之家；产业部门设置的教工之家、海员之家等；军队的连队俱乐部；老干部局系统的老干部活动中心，等等。这些机构设置，由主办单位按照需要和条件而定，在本系统中不构成完整的群众文化事业机构网络；其服务对象具有定向性，即本机构所指向的是辖区内的一部分群众。它们同政府系统的群众文化事业机构之间，一般是横向协作的关系。

【扩展阅读】教育和工、青、妇系统群众文化服务机构基本情况

教育系统：青少年综合实践基地328个，校外活动中心2045个，少年宫325个，乡村校外活动站194个，其他校外活动场所如科技馆、美术馆、少年之家等青少年校外活动场所101个。工作人员总数为44569人。

工会系统：全国各地现建有工人文化宫（俱乐部）约1302个。其中，省级32个，地市级360个，区县级910个，职工28839人。

共青团系统：青少年宫639个，其中省级12个，地级207个，县级420个。职工约6万余人。

妇联系统：县级以上妇女儿童活动中心共有1200多个，具有独立法人资格的614个，其中国家级中心2个，省级中心30个，地市级中心213个，县级中心369个[1]。

二、群众文化事业机构的基本特征与职能

（一）群众文化事业机构的基本特征

政府兴办的群众文化事业机构是公益性文化单位，是公共文化服务的骨干。这一性质和职能决定了它在群众文化体系中的主导地位和主导作用，决定了它的工作性质的服务性，以及它在工作内容上的普及性与综合性。

主导性。是指群众文化事业机构在群众文化体系中的地位和作用的主导性特征。群众文化具有多方面的倾向性，表现不同群体或个体对于群众文化不同内容和形式的追求。对于一般的由于不健康的审美情趣、风俗习惯等原因出现的一些低级、庸俗、迷信、消极的群众文化现象，不能用行政的、法律的手段去解决。群众文化事业机构则可以通过示范性群众文化活动、辅导培训去提高人们的审美能力，引导人们接受健康向上的群众文化活动。群众文化事业机构主导性的发挥，要求其要明确自己的群众文化工作目标，把握好群众文化工作的方向，发挥自己的优势，用社会主义先进文化占领群众文化的阵地，使其成为群众文化活动的主流。

服务性。是指群众文化事业机构工作性质的服务性特征。服务性体现在两个方面。一是为人民服务。要以保障公民基本文化权益，满足人民群众基本文化需求为出发点，要从群众的需要出发去开展活动，要面向全体群众开展服务，要以人民群众的满意作为衡量服务的标准，要让群众参与群众文化事业机构的管理。二是为国家的经济建设、精神文明建设、政治建设和社会建设服务。包括宣传党和国家的各项方针政策，围绕中心工作开展主题性群众文化活动、专题性演出和群众文艺创作等。两个服务是高度一致的，密不可分的。

普及性和综合性。是指群众文化事业机构在工作内容上的普及性和综合性特征。主导性和服务性是公共文化服务机构的普遍性特征，而普及性和综合性是群众文化事业机构特殊性特征，是它与公共图书馆、博物馆等其他文化事业单位明显的区别。群众文化事业机构的服务以文学艺术为主要内容，以全体人民群众为服务对象，这就决定了它的服务必然具有普及性质，要适合普通群众的兴趣和爱好，适应普通群众文化艺术素质，满足普通群众的基本文化需求。群众文化机构的工作内容既要普及，也要提高，重点在普及，提高是在普及基础上的提高，普及是在群众文化需求普遍提高基础上的普及，提高（如提高群众文化骨干的艺术水平）是为了更好地普及。群众文化需求是多样化的、多层次的，群众文化事业机构的工作内容也是综合性的。它的工作内容涉及面广泛，不仅涉及文学艺术的各个门类，还延伸到体育、科技、法律等各个领域；它的服务方式多种多样，有群众文化的艺术鉴赏服务，有群众文化活动的参与服务，有群众艺术素质和技能的培训服务，有群众文艺创作的服务，有群众文化活动的指导服务等。

（二）群众文化事业机构的基本职能

宣传教育，开展活动，普及知识，满足需求，保护遗产，理论研究是群众文化服务机构的基本职能。

组织开展群众文化活动是群众文化事业机构区别于其他文化事业单位的独特职能，也是群众文化事业机构的中心工作内容。开展群众文化活动，是满足群众文化需求的主要方式，也是宣传教育、普及知识、非物质文化遗产保护的载体。群众文化事业机构要利用设施阵地和社会这两个“大舞台”，通过各种群众文化活动来开展宣传教育活动，“寓教于乐”，宣传政府的路线、方针和政策，正确引导社会舆论和需求，潜移默化地影响和改造人们的精神世界，提高人们的思想素质水平。以组织与辅导的方式开展综合性的群众文艺活动，普及文化艺术知识和技能，培育群众文化骨干，开展群众文艺创作。

非物质文化遗产是群众文化活动的重要形式和内容。要把非物质文化遗产搜集、整理、保护工作，非物质文化遗产的展示，非物质文化遗产的传承有机地结合起来，使其成为群众文化活动的重要内容。

国家办的群众文化事业机构是群众文化的专门机构，它拥有庞大的群众文化专业工作者队伍，拥有大批群众文化实践专家和理论专家。因此，逐步建立健全群众文化理论体系，促进群众文化的发展，已历史性地成为群众文化事业机构的一项重要任务。

三、群众文化事业机构的工作原则

（一）方向性原则

为人民服务、为社会主义服务是群众文化事业机构的生命线，也是它自身发展的内在要求。把“为人民服务、为社会主义服务”作为群众文化事业机构的方向性工作原则，就要求它在工作中时时刻刻地、全心全意地把广大人民群众作为服务对象，要求它从群众的利益出发，千方百计地去满足他们的文化需求，使社会主义时代的人民群众真正成为群众文化活动的主人；也要求它在服务内容上着力于表现人民群众的愿望和他们所从事的社会主义事业，着力于表现时代生活和时代精神。此外，还要求它所开展的各项文娱活动要有助于人们陶冶情操，提高精神境界，使人们更加精神振奋地投入社会主义现代化建设。

（二）目标性原则

群众文化事业机构要以保障公民基本文化权益、满足人民群众基本文化需求为目标，以“百花齐放、百家争鸣”方针为基本内容。群众文化事业机构应该有自己的特色活动和品牌活动，但是，特色和品牌活动是建立在满足人民群众基本文化需求基础上的，是建立在综合性文化服务基础上的。群众文化事业机构要根据群众不同的文化需求，促进不同形式和内容的群众文化活动的开展，“百花齐放”，让拥有各种文艺爱好的群众都能在这里得到文化生活的享受，培育多样化的群众文艺骨干，促进群众在文化创造和文化欣赏中获得充分的民主和平等。

（三）政策性原则

包括坚持古为今用、洋为中用和推陈出新；坚持普及与提高相统一；坚持教育与娱乐相结合；坚持把社会效益放在首位；坚持业余自愿、丰富多样、健康有益、勤俭节约。“业余自愿、丰富多样、健康有益、勤俭节约”是现阶段开展群众文化工作和活动所要坚持的基本原则。业余自愿，体现了群众文化活动的基本特点。丰富多样，才能满足广大群众的文化需求，并且体现“百花齐放”的方针。健康有益，是指所开展的一切群众文化活动都要对群众身心健康有益。勤俭节约，反映了现阶段经济状况的要求，开展群众文化活动要适应群众的经济水平，不造成群众的负担。

四、群众文化事业机构建设与改革

“突出公益属性、强化服务功能、增强发展活力”[2]是对公益性事业单位改革总的要求。改革的目的是促进文化的繁荣，更好地满足人民群众的基本文化需求。

“突出公益属性”是群众文化事业机构改革的前提。改革不是要改变群众文化事业机构的公益属性，不是走产业化或产业化与事业化相结合的道路，而是保持和突出其公益属性。文化馆（站）的“以文补文”服务模式已经存在20多年，形成了一整套与之相适应的制度和机制，强调改革要“突出公益属性”对于文化馆（站）有着特殊的重要性。2011年1月27日，文化部、财政部下发了《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》，是突出文化馆（站）公益属性，推进文化馆（站）服务模式改革的重大举措。目前，免费服务已经扩大到工人文化宫（俱乐部）等群众文化服务机构。“免费开放”带来了新的挑战与机遇，群众文化事业机构应在“免费服务”模式下创新基本服务内容、改善服务方式，有效提升群众文化服务能力和水平，增强发展的活力，不断满足广大人民群众对群众文化的新期待、新需求。

（一）建立群众文化事业机构基本文化服务的经费保障机制

“免费开放”是在公共财政支撑的服务模式，“突出公益属性、强化服务功能”首先要增加投入。加大投入不仅是加大对硬件设施建设的资金投入（这是必要的），还要加大对运行经费的投入，同时保障群众文化事业机构的建设和运行。加大投入不仅是资金的投入，更重要的是建立群众文化事业机构基本文化服务的经费保障机制。“免费开放”建立了中央财政与地方财政共担的经费保障机制，以及文化馆（站）免费开放经费补助的量化标准，这一模式还需要进一步完善。首先是改革“专项经费”的投入方式，将群众文化事业机构的“主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算”[3]。改革按照群众文化服务机构行政级别制定经费投入标准的方法，建立省、地、县级文化馆基本文化服务项目的经费保障机制和乡镇综合文化站人均经费保障机制，按照实际服务内容和服务人口确定经费投入标准。完善街道文化站和社区、村公共文化服务经费保障机制。

（二）全面推进群众文化事业单位人事、收入分配、社会保障制度改革

深化群众文化事业机构内部人事和内部收入分配制度改革，全面实行聘用制度和岗位管理制度，加强财务管理和经济核算，建立健全竞争、激励、约束机制，努力提高群众文化服务能力和水平。

在“以文补文”服务模式下“收费项目有提成”，形成了价值取向的激励机制。在“免费开放”服务模式下，随着文化事业单位绩效工资的逐步实施，如何建立与“免费服务”相适应的工作评价、绩效考核机制，成为内部管理改革的新课题。许多文化馆在这方面进行了成功的探索，如北京市群众艺术馆的“演讲竞争上岗”，北京市朝阳区文化馆的“项目负责制”，河南省郑州市文化馆的“目标量化考核机制”等。另外，建立群众文化专业技术人才吸纳、培养机制，也是人事制度改革的一个重要课题。

（三）建立健全群众文化机构服务公示制度

服务公示制度是强化服务功能，提高群众文化事业机构服务与管理水平的一项措施。“服务公示”首先扩大了宣传，方便了群众，可以使更多群众了解服务的项目、时间，提前一周或一个月选择安排自己参加的群众文化活动和服务项目，提高群众的参与率，提高“免费服务”的社会效益。更重要的是“服务公示”使群众文化事业机构的服务透明化、承诺化，“服务公示”是群众文化事业机构对社会公开的服务承诺，通过“服务公示”把自己的服务置于广大群众监督之下。

要规范服务公示的内容，公示的内容不仅是开放时间，还包括项目和具体活动时间、地点、人数要求，组织者或教师，组织者或教师的介绍等。公示时间应提前一个月。公示方法包括公告牌，发放活动材料，网上公示，建立公共文化服务的导航平台等。还应在窗口接待、场所引导、资料提供以及内容讲解等方面下工夫，努力创造良好的服务环境，增强吸引力，让人民群众乐于走进群众文化事业机构，参与群众文化活动。

（四）群众文化事业机构服务的规范化

制定文化馆（站）服务标准（服务规范），开展文化馆（站）的评估定级活动，推进文化馆（站）服务的规范化和均等化。服务标准是文化馆（站）最基本的服务要求，是最低服务指标；评估定级是对文化馆（站）服务和管理水平的评价。在群众文化服务标准和评估标准的制定上，应坚持由群众评判，把人民群众是否满意作为服务到位与否的准则。群众意见是一把最好的尺子，最能衡量文化馆（站）服务工作的长短优劣。

五、社会性群众文化服务组织

社会性群众文化组织包括群众文化的协调组织，社会办群众文化机构和群众性的群众文化组织。

群众文化协调机构是在政府统一领导下或由政府各部门组成或由辖区各有关单位组成的机构，其主要职能是组织协调好本地区的重大群众文化活动，协商解决群众文化工作中的重大问题。群众文化活动涉及面广，需要协调各方面的力量共同管理。

社会办群众文化机构是由社会资金兴办的各类公益性群众文化机构。国家“十一五”文化发展规划纲要明确指出：支持民办公益性文化机构的发展；鼓励社会力量捐助和兴办公益性文化事业；积极引导社会力量提供公共文化服务；机关、企业、学校的文化设施要尽可能地向社会开放，积极开展文化服务。

群众性群众文化组织是由群众自发组织的群众文化组织，包括群众业余剧团、团体、协会等，一般采取自愿组合的形式，由群众自己管理。社会性群众文化组织是支持群众文化事业发展的重要辅助力量，其发展还需要相关政策的扶持。

案例：北京市朝阳区文化馆的“项目负责制”

朝阳区文化馆把群众基本文化需求转化为文化馆服务“项目”，建立“群众需求项目化”的管理机制；实施“统一协调、区域管理、项目负责、指标控制”的“项目负责制”管理办法，实行岗位分类、全员聘任，公开选拔、竞争上岗，按岗定酬、优劳优酬。

2011-2012年，全馆设置共五大类，48个项目，120个岗位。

●“国家公共文化服务体系示范区”调研。

岗位职能：协助完成调研，完成文字材料报送工作。

任务标准：按照“国家公共文化服务体系示范区”要求，协助主管领导完成“政府公共文化服务主体地位研究”课题调研，做好课题会务等工作；完成“公共文化服务建设机制和统筹协调机制市级高级研修班”课题组织工作；完成各类文字材料的编写报送。信息报送全年不少于350条次。

岗位职数：负责人1名，成员1名。

●“社区一家亲”活动。

岗位职能：巩固全国群众文化活动品牌。

任务标准：围绕“庆祝中国共产党建党90周年”的工作重点，提供公共文化服务；加大社区文化建设；加强文艺作品创作，做好优秀原创节目推荐展演工作；关注残疾人、外来务工人员等弱势群体的文化权益保障；管理朝阳区集邮协会活动。

岗位职数：负责人1名，成员1名。

●社区电影管理。

岗位职能：加强对农村数字影厅和流动放映的管理服务，做好影片配送服务，定期检查基层放映状况，完成数字电影的政府折子工程。

任务标准：做好全区数字影厅、流动放映的设施设备和队伍的管理，督促完成流动放映2150场和固定影厅4120场的折子工程放映任务；举办“建党90周年优秀国产影片献映”活动；将“创建文明城区”工作纳入基层放映宣传重点，开展文明放映周活动；巩固“民工影院”品牌。

岗位职数：负责人1名，成员2名。