四、渐入佳境：“非公经济”的推波助澜

2003年年底的全国电影工作会议上，时任国家广电总局副局长的赵实在题为《深化改革、锐意创新、务实工作、努力推进电影产业的跨越式发展》的讲话中，明确提出2004年电影产业化发展的重点任务就包括要“大力培育和发展民营企业，培育多种形式的市场主体”[1]。民营电影企业的发展得到高度重视。诚然，2003年以后的中国电影产业尤其是民营资本渗入电影产业以后的景象令人喜悦，但现实中的各种制约因素依然存在。这主要是由于作为非公经济文化企业，民营电影公司与国有电影公司相比，在申请文化经营许可证、资质证书以及命名、评比、表彰、中外合作等方面，或多或少都还受到一些不平等待遇，譬如难以平等使用生产要素等。因此，2003年以后出台的《关于鼓励、支持和引导非公有制经济发展文化产业的意见》等，就意在着重解决发展非公有制经济文化产业的观念问题、国有与非公有文化企业的不平等待遇问题、文化行政部门对非公文化企业的服务意识等软环境问题。不过，直到2005年《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（“非公经济36条”）出台时，民营经济才可以说是真正盼到了“春天”。“非公经济36条”是新中国成立以来首部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件。文件从法规的高度上认定，巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济发展，使两者在社会主义现代化进程中相互促进，共同发展，是必须长期坚持的基本方针，是完善社会主义市场经济体制、建设中国特色社会主义的必然要求。

文件第一项就是“放宽非公有制经济市场准入”，其第四条则是允许非公有资本进入社会事业领域。“支持、引导和规范非公有资本投资教育、科研、卫生、文化、体育等社会事业的非营利性和营利性领域。支持非公有制经济参与公有制社会事业单位的改组改制。” 而广播电影电视就位列2004年颁布的政府核准投资项目目录的第十条。厉以宁在谈到民营经济的机遇与问题时，认为民营企业融资、金融服务、合法收益等方面都还存在着可以完善的问题。[2]而“非公经济36条”对以上问题都有针对性的举措。譬如拓宽直接融资渠道，“非公有制企业在资本市场发行上市与国有企业一视同仁。为非公有制企业利用资本市场创造条件。鼓励符合条件的非公有制企业到境外上市。规范和发展产权交易市场，推动各类资本的流动和重组。鼓励非公有制经济以股权融资、项目融资等方式筹集资金”以及“鼓励金融服务创新。改进对非公有制企业的资信评估制度，对符合条件的企业发放信用贷款”和维护企业合法权益，“非公有制企业依法进行的生产经营活动，任何单位和个人不得干预。依法保护企业主的名誉、人身和财产等各项合法权益。非公有制企业合法权益受到侵害时提出的行政复议等，政府部门必须及时受理，公平对待，限时答复”，等等。事实上，根据调查结果显示，仅就融资而言，募集社会资金依然是2004年民营制片机构的主要融资渠道，占全部渠道百分比的40%，而作为第二渠道的银行贷款只占24%。[3]显然，在政策的支持下，还有更多的融资渠道可以被挖掘出来。

除“非公经济36条”以外，国家接连颁发的相关政策如《关于加强非公有资本、外资进入广播影视领域和广播影视产品进口管理的实施办法》也为非公有资本、外资进入广播影视领域打开了一个政策性口子。《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》继续强调非公有资本可以投资参股电影制作发行放映，不过其相关文化企业中国有资本必须控股51%以上。而财政部、海关总署、国家税务总局联合下发的《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》（财税2号）也明确规定：“对从事数字广播影视、数据库、电子出版物等研发、生产、传播的文化企业，凡符合国家现行高新技术企业税收优惠政策规定的，可统一享受相应的优惠；对国务院批准成立的电影制片厂或经国务院广播影视行政主管部门批准成立的电影集团及其成员企业销售的电影拷贝收入免征增值税；对电影发行企业向电影放映单位收取的电影发行收入免征营业税等。”很显然，这一系列的政令性文件的颁布，使我们有理由认为“十六大”以后，尤其是党的十六届三中全会以来，我国非公有制经济已进入了历史上发展最好的时期，这当然得益于党和政府的重视和市场经济体制改革的稳步推行。不过，由于电影的特殊属性，在政策的期许和可实际操作的层面上依然还有一些问题需要继续协调努力。

在文化领域，一般会按照文化产品的“公共性”的高低将其分为三种类型，第一种是文化意义的“公共性”较低的私人文化产品，它通常具有较强的消费竞争性；第二种是文化意义的“公共性”特别高的、具有非消费竞争性以及关系到国家文化主权和安全的纯公共文化产品；第三种是文化意义的“公共性”较高的准公共文化产品，它不直接关系到国家文化主权和安全，可以由政府和市场混合提供。对于电影这种特殊的文化产品而言，政府的政策制定正是据此而来。譬如《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》就把文化产业分成核心板块、中间板块和边缘板块三个部分，而电影的相关政策常常就游离于中间板块和边缘板块两个部分。[4]而如果将电影的整个环节作为一个产业链来看的话，我们发现政策的制定与实施恰是从流通环节到生产环节再到出品出版环节的一种渐进模式。显然，这是新形势下政府审时度势，转变自身管理职能，贯彻落实增强改革和存量改革的密切结合，实现从办电影向管电影转变，从直接管理向间接管理转变，从面向系统内朝面向全社会转变，最终达到政企分开、政事分开、简政放权、依法行政的一种理性思路。

2010年，《国务院办公厅关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》（国办发9号）的出台，更是在战略性的高度上巩固、增强了电影产业化的决心和期待。继“十六大”报告对文化事业和文化产业的区分，“9号文件”对电影产业的性质也有了更加精准、更切合时代特征的认识，即“电影产业属于科技含量高、附加值高、资源消耗少、环境污染小的文化产业”。不过，正如有些学者观察的那样，“9号文件的产业政策缺少1993年和2002年政策的市场化改革精神，更多的是以国家干预推动资源倾斜配置以扶持产业发展的内容。这样的政策定位体现了政府干预产业政策的本意，但也在某种程度上说明政府正在丧失改革的动力”[5]。还有，“9号文件”中对于将电影产业上升至国家战略的高度，一味追求“大型骨干企业”的愿望确实要强于它对民营电影企业的关注，但是在既有的政策框架下，以自身携带的固有成绩看，民营电影企业还是可以寻觅到很大的拓展空间。在民营电影经济发展初期，这些企业具有的是资金和内部运作机制上的优势，劣势是对政策的把握、外部关系的疏通以及对电影生态环境的认知，而这些恰好是传统国企的优势。民营电影企业和国有电影企业正是在这个层面上取得了必要的优势互补。而2010年超过100亿元票房的成绩，可能正是“9号文件”先兆性的政策调整依据，即在之前产业政策的鼓励支持下，电影经济能量勃发并保持良好发展势头的时期，政府下一步可能会将考虑重点转移到民营电影企业文化建设上来，使其在社会主义现代化进程中与国企真正达到相互促进，共同发展。

2011年年底，由国务院正式发布的《中华人民共和国电影产业促进法（征求意见稿）》终于揭开了面纱，结果正如大家预期的那样，这部电影法令是对近几十年来已经实践过的电影相关政策法规的一个综合提升。在征求意见稿中，我们看到国家已经对有意从事电影摄制等相关业务的市场主体和资本性质不进行任何限制，不再要求这些企业“有符合国务院广播电影电视行政部门认定的主办单位及其主管机关”。仅这一条，就已经扫清了民营企业进入电影业的一切障碍，将市场准入门槛降至最低。此外，国家鼓励社会力量以投资、捐赠等方式进入电影业，并在财政、税收、金融、用地等方面给予优惠，也使民营企业可以轻装上阵，专注于优质内容的生产。事实上，从2003年广电总局正式组织起草《电影法》，到2008年草案被报送国务院法制办，及至2011年年底《电影法》面向全社会公布征求意见稿，正好跨越了中国电影产业化殊为关键的十年。从对电影性质的厘清到对电影生产、发行、放映等专业环节的认知；从对市场主体小心翼翼地放开到对市场主体性质的确认；从对电影产业性质的确定到“非公经济”的推波助澜，人们看到的是民营电影产业相关政策不断摸索、反思、触底、放开，看到的是政府不断调整角色和自身职能、尊重市场规律和特殊文化产品规律的思维巨变。

现实情况是，自法令颁布以来，中国电影市场确实已经进入到一个高速发展的时期。2010年超过100亿元票房的成绩之于国家和整个电影产业无异于一支强心剂，与此同时，利好形势的快速发展令人目不暇接。截至2013年年底，全国电影票房收入已达217.69亿元——仅仅用了三年，这个数据就刷新了2010年的那个“里程碑”数据。而据国家新闻出版广电总局发布的消息，2013年前三季度的票房累计达164.25亿元——几乎等同于2012年的全年票房（170.73亿元）。[6]2013年中国故事片产量638部，全国总票房同比增长27.51%，其中国产片127.67亿元，国产电影票房前十的影片无一例外都有民营企业的深度参与，而以万达为首的民营院线公司更是在院线前十名排行中占据绝对优势。看上去，在这么多年电影相关政策法规的合力作用下，中国电影市场无疑在朝健康有序的方向发展。

此外，继党的十六大报告对文化产业定性之后，十八大报告也明确提出进一步“推动文化事业全面繁荣、文化产业快速发展，发展哲学社会科学、新闻出版、广播影视、文学艺术事业”，以及“提高文化产业规模化、集约化、专业化水平”。显然，作为文化创意产业核心角色的电影还将在此基础上获得必要的政策保证。不过，在市场形势令人激动的状况下，国家将更为看重电影企业的文化担当，如十八大报告描述的，“要坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一”。或许在这一点上，文化部文化产业司司长刘玉珠的表述更为清晰。他认为将文化体制改革以及发展文化产业简单理解为文化产业化是片面的，相反，提供给市场的作品应该是与社会主义核心价值观不相冲突的。文化产业首先应当是文化，其次才是产业。[7]

其实，从全球看，中国的电影产业相关政策已经是十分利好的了。譬如财政、税收、金融、用地等方面的优惠政策以及鼓励金融机构、保险机构、担保机构依法为电影企业提供支持等政策，都已经是国际电影产业常用和通用的政策了。因此，就某种程度而言，当下的民营电影企业事实上已经处在相当好的政策环境和商业环境中。作为一个特殊的文化产品，电影已然获得了快速良性发展的基本政策保障。

综合以上梳理与论述，关于民营电影产业政策的发展，我们可以从历时性和政策性质两个方面描绘出一个大致的框架。即，从新时期以来至1993年，因为没有真正作为市场主体自主经营的电影企业，因此那一时期的政策只是服从计划管理模式之下的一种电影事业政策；1993年以后，电影事业单位开始转企改制，市场化改革拉开帷幕，这一阶段的政策主要是由市场化向产业化的一个过渡，它较多在理论层面上具有产业化初期的雏形，但其实际操作中更多也只是一种边缘化的、擦边球式的实践。而真正在理论和实践两个层面都涉及产业性质的已经是2002年了，并且它无疑是以院线制的改革为标志的。

其次，电影产业政策的发展是与社会主义市场经济体制改革这个前提息息相关的。在很多情况下，它是一种在自身的历史节点上积极呼应宏观文化改革举措的互动式改革。这些宏观性的政策譬如1994年《关于进一步深化行业机制改革的通知》、2002年“十六大”报告中对文化产业的定性、2005年“非公经济36条”的出台以及2012年“十八大”报告提出的扎实推进社会主义文化强国的建设等。这些文件虽不涉及电影产业的细节问题，但其在更广阔的层面上解决了电影产业的性质归属问题，是电影产业政策得以出台的有力保障。另外就是涉及电影制片、发行、放映以及技术等诸多环节的具体的产业政策，譬如20号令《电影制片、发行、放映经营资格准入暂行规定》和30号令《电影剧本（梗概） 立项、电影片审查暂行规定》以及《电影管理条例》等，而单独针对民营电影产业的政策并未出现，其相关条文都内含于具体的电影产业部门政策之中。纵览这些政策性文件，我们不难发现政府作为宏观调控者和政策制定者，在中国电影产业化这一过程中扮演的重要角色以及微妙的职能转变。结合产业政策最重要的功能之一“弥补市场失灵缺陷，有效配置资源”[8]和当下的中国电影市场来看，中国政府电影主管部门已然阶段性地完成了自己的历史使命。在2008年300多家制片单位中，约有270余家民营影视公司作为新型制片主体参与到电影制片生产中来[9]，这其中具有代表性的如华谊兄弟、保利博纳、光线影业等。凭借政策优势，华谊兄弟尝试多种投融资方式、立体结构，拓展自身的产业布局；而博纳在进一步稳定发行优势的基础上力拓全产业链模式；光线影业后来居上，探索个性化的制片与发行模式。与中影集团一道，这些民营影视公司已经成为今日中国电影产业格局中最重要的因子。从早期仰人鼻息的尴尬角色到今日中国电影产业布局中的耀眼身份，这背后是国家电影主管部门不断反省自身角色，积极应和时代挑战，审时度势，及时调整、修正政策，坚持宏观调控和微观引导的阶段性成果。

但是，我们也应该看到，即使有这样的佳绩，当下的电影产业政策和政治环境尚未完全到位，政策的颁布相较民营电影活跃的市场表现而言也常常存在着一定的滞后性，行业的开放性、公平性以及资源配置优化等问题依然存在，中小民营影视企业在市场竞争中的劣势依旧突出。譬如，电影产品形态的“非物质性”，赢利前景的不确定性，以及其他难以预料的变数，使得银行或其他信托投资机构很难有效评估电影项目的可行性，以至于民营电影企业尤其是中小企业很难拿到必要的投资，而这将直接影响到中小成本规模影片的制作发行等。因此，如何通过合理、及时的产业政策调整现有布局，使未来几年的中国电影真正做到“大片主导、中片支撑、小片补充”的梯次分布的合理格局，使中国电影业尤其是民营电影业在更为激烈的国际竞争环境中凸显自身的快速应变的市场化能力，打造符合民族文化的核心竞争优势，鼓励探索新类型、新题材和内容创新，进一步推动文化软实力“走出去”和中国文化艺术产品“走出国门”，为中国电影市场和中国文化新一轮的繁荣以及产业链的完善提供更加及时、贴切的政策保障，这一切都是摆在我们电影主管部门面前的新问题。

[1] 林丽宁：《电影产业化进程中的民营企业：民营影视公司的新模式》，《当代电影》2004年第2期。

[2] 参见厉以宁：《厉以宁论民营经济》，北京大学出版社2007年版，第3—11页。

[3] 唐榕：《电影投融资：现状透视与体制建设》，《当代电影》2007年第5期。

[4] 参见单忠东主编：《民营经济三十年——思考与展望》，经济科学出版社2009年版，第77—82页。

[5] 刘藩：《产业政策杠杆撬动中国电影强国梦——兼论“国办9号文件”》，《电影艺术》2010年第4期。

[6] 以上数据均出自国家新闻出版广电总局官方网站。

[7] 参见万鹏：《刘玉珠：文化体制改革不是“文化产业化”》，人民网，2012年11月12日，http://theory.people.com.cn/n/2012/1112/c148980-19551491.html。

[8] 刘藩：《产业政策杠杆撬动中国电影强国梦——兼论“国办9号文件”》，《电影艺术》2010年第4期。

[9] 中国电影家协会产业研究中心编：《2009中国电影产业研究报告》，中国电影出版社2009年版，第8页。