第二节 中央电视台的频道制改革
一、中央电视台概况
中央电视台是中国规模最大的电视台，在中国的众多电视台中，它的人员数量最多，覆盖范围最大，受众数量最多，经营额最大。在很长时间内，它是中国唯一一家覆盖全国和拥有国际频道的电视台。中央电视台也是中国历史最悠久的电视台，它成立于1958年，最初仅覆盖北京地区，1978年以后，覆盖范围逐步扩大，到20世纪80年代后期基本覆盖了全国。最初，中央电视台只有一个频道（一套节目）。1983年，开设了第二个频道（第二套节目），主要播出经济节目。1986年，开办第三个频道（第三套节目），主要播出文艺节目。进入20世纪90年代以后，中央电视台的频道建设进入了一个高峰，从1992年到1999年，相继开办了国际、体育、电影、军事农业、少儿、电视剧等频道，到2004年，它已经拥有了15个对国内播出的开路频道。随着频道的增加，中央电视台的员工数量也迅速增加，到2009年，中央电视台各类员工已经接近万人。
二、频道制改革前的中央电视台组织管理体制
中央电视台是一家国有事业单位，其组织管理沿袭了在计划经济环境中形成的行政事业单位管理体制，主要特点是管理层级多、管理跨度小、管理人员多、权力集中、正规有余活力不足、机构职能僵化等。
实行频道制改革之前，中央电视台的主要机构如下。
编委会：全台节目内容规划决策机构。
技术委员会：统筹协调全台技术工作，并作为技术工作的最高决策机构。
行政管理委员会：负责全台行政工作的议事机构。
分党组：广播电视总局党组设在中央电视台的分支机构。由于中央电视台实行分党组领导下的台长负责制，因此，分党组是中央电视台的实际最高领导机构。
台办公室：为分党组和台领导服务的日常办事机构。
总编室：编委会的执行机构，负责全台节目的统筹安排，落实编委会的编辑意图。
人事办公室：负责全台的人事工作。
财经办公室：主管计划、财务、基建、物资等工作。
机关党委：负责中央电视台机关党建工作。
新闻节目中心：新闻类节目编辑制作部门，负责新闻频道的节目制作、播出，向其他频道提供部分新闻节目。
海外节目中心：对外宣传，负责国际频道节目的制作播出。
社教节目中心：社教类节目编辑制作部门，负责科教频道、西部频道大部分栏目。
文艺节目制作中心：文艺节目编辑制作部门，负责第一、第二套节目中的文艺节目的编辑制作，第三、第八、第十一套节目的编辑、制作、播出。
体育节目中心：体育节目编辑制作部门，负责第五套节目的编辑、制作、播出以及其他频道的体育节目。
青少节目中心：青年、少儿节目编辑制作部门，负责少儿频道节目的编辑、制作、播出以及其他频道的青少节目。
广告经济信息中心：承担全台的广告创收及广告节目管理任务。
技术管理办公室：技术委员会办事机构。
技术制作中心：为全台节目制作提供技术支持，并负责部分后期制作、演播室制作、灯光舞美等工作。
播出传送中心：负责各频道节目的播出传输以及实况转播等工作。
每一个部门之下又设置若干部，如新闻节目中心下设十个部。
综合部：相当于新闻中心的办公室，监管中央电视台驻外记者站。
时政新闻部：负责时政新闻的采访制作，为新闻频道和其他频道的新闻节目供稿。
新闻采访部：负责经济、金融、科技、农业等新闻的采访、制作，为新闻频道和其他频道的新闻节目供稿，同时负责《共同关注》栏目。
社会新闻部：负责社会新闻的采编制作，为新闻频道和其他频道的新闻节目供稿，同时负责《每周质量报告》、《法治在线》等栏目。
地方新闻部：主要负责与地方台交换新闻，同时负责《地方社会新闻》栏目。
新闻编辑部：负责《新闻联播》、《新闻30分》、《今天》等新闻栏目和新闻频道整点新闻的编辑播出。
新闻评论部：负责《东方时空》、《焦点访谈》、《实话实说》、《新闻调查》等节目的制作播出。
军事新闻部：负责军事类新闻、专题节目的采编制作，同时负责《人民子弟兵》和《军事天地》两个栏目。
新闻制作部：负责新闻节目的后期制作、直播、播出以及其他技术性工作。
频道编辑室：相当于新闻频道的总编室，负责新闻频道的节目编排、策划、包装、受众调查等工作。
各部之下设科、组等机构，如新闻中心社会新闻部之下设有部办公室、策划组、记者一组（负责文教类社会新闻）、记者二组（负责民族、民政、残疾人等类社会新闻）、记者三组（负责体育、卫生、环保等类社会新闻）、记者四组（负责交通、气象、旅游等类社会新闻）及工商组、政法组和摄像组。工商组同时负责《每周质量报告》栏目，政法组同时负责《法治在线》栏目。
从上述组织机构不难看出，中央电视台原有的部门化模式，是职能部门化和产品部门化的结合，以产品部门化为主。就电视台而言，节目就是其产品，因而，各节目中心实际上是依据产品线设置的部门，这种部门化主要以产品为设置依据。节目中心是这个组织架构的主体，因此，一般将中央电视台这种组织结构模式称为中心制。在中央电视台的具体情况中，这种体制强化了计划经济体制下以生产为中心忽视市场的倾向。许多节目制作主体陶醉于做高品位节目，做节目不是为观众看，而成了自娱自乐。
中央电视台原有管理模式中的层级过多。原体制中存在四级主体：中心—部—科组—栏目。在实际工作中，指挥链一般会加长为：台长—副台长—中心主任—中心副主任—部主任—部副主任—科组负责人—栏目制片人—普通员工。最高管理者的意图，经过这样8级传递，浪费了时间和人力，而且往往会走样变形，很难得到有力的执行。
落后的组织管理方式已经成为中央电视台发展的瓶颈，对中心制进行彻底改革逐步成为全台上下的共识。
三、中央电视台频道制改革的背景
（一）频道成为观众收视选择的基本单元
一家电视媒体的节目要通过一定频率的电波传递给观众，这个承载电视节目的固定的电波频率就是电视频道。在电视媒介历史的早期，一家电视媒体一般只拥有一个频道。这时，由于电视媒体就等于频道，因而，观众更加关注的是电视媒体，频道的主体性并不突出。例如，在20世纪70年代以前的美国，电视观众耳熟能详的是CBS（哥伦比亚广播公司）、NBC（美国全国广播公司）和ABC（美国广播公司），它们更多地是作为电视媒体的名称存在的。
随着有线电视、卫星电视、数字压缩等技术的发展，自20世纪70年代开始，电视频道资源越来越丰富，成本越来越低廉。一家电视媒体往往拥有多个频道，而呈现在观众面前的则是越来越多的频道。观众直接感受到的是一个个的频道，而电视媒体的概念则在观众那里逐渐淡化。与此同时，电视频道的专业化发展如火如荼，在许多国家，大部分电视频道是专业频道。一个专业化的电视频道，节目的内容、风格十分近似，这就使观众对栏目的概念逐渐淡化。这样两方面的因素，使得频道的地位被空前地突出出来，观众主要通过频道选择节目，电视媒体也应该突出频道的主体地位。
（二）频道成为电视竞争的主体
随着频道在观众心目中地位的上升，电视媒体早已把市场竞争的重任交付给频道。许多电视媒体大力实施频道专业化、频道品牌化，突出频道的市场竞争主体作用，着力打造自己的优势频道。近年来，卫视频道在我国电视市场异军突起，就是频道成为电视竞争主体的最好例证。在中国电视观众，特别是青少年观众中，提起湖南卫视尽人皆知，但是，提起它的母台——湖南广播电视台，却鲜为人知。十几年来，湖南电视台和湖南广播电视台也正是集中力量把湖南卫视作为一个实体品牌来经营，才造就了这样一个杰出的电视市场竞争主体。
四、中央电视台频道制改革历程
中央电视台选择的改革目标模式是频道制。频道制也称频道总监制，是以频道为基本管理单位，对频道内的栏目设置和节目日常管理、人力资源使用、报酬分配等实施管理的现代电视媒体组织管理模式。20世纪60年代，西方国家电视媒体开始走向专业化，频道大量增加，传统的以栏目为基本单位的管理模式，逐步让位于以频道为基本单位的管理模式。[1]
（一）前期试点
从2000年开始，中央电视台先后在英文国际频道、西部频道等频道实施频道制改革。在取得一定经验后，于2003年对重点频道之一的经济频道进行频道制改革。
2003年9月，中央电视台撤销经济部和信息部，组建经济频道，承担整个频道的制作编播、策划推广等任务，并相对独立地管理相应的财务、人力资源和设备。频道设频道总监，全面管理频道的各项工作。频道之下设节目工作室，每个工作室运作若干栏目。
2004年9月，经济频道对前期频道制架构再次做出调整。撤销节目工作室，建立节目生产公共平台，试行“栏目目标管理系统”，改变中心制下中心—部—科组—栏目四级管理的低效，实现频道—栏目的两级管理。实现了频道管理结构的扁平化，并且减少了管理成本，提高了效率。
2005年，经济频道的频道制改革深度推进，以流程重建促进定岗定编。通过几次裁员，基本做到了人员与岗位的合理匹配。进一步完善了“栏目目标管理系统”，实行经费、设备使用月报制度，探索业务人员的层级设计。
通过以上改革措施，实现了6个转变：第一，架构扁平化。频道总监直接管理23个栏目以及一个公共平台和一个综合部。第二，运行程序简化。信息畅通、资源共享。第三，效率提高。栏目设置上消除同质内耗（如原信息部和经济部的特别节目组合并为公共平台中的特别节目组）；机构设计上建立公共平台（将综合部转变为资讯工作室，最终转化为公共平台）；选题协调上强化联动合力。第四，机构精简。职能组占机构总数的比例由改制前的28.6%下降到改制后的9.7%，人数由68人减少到26人。第五，效率提高。2005年与2003年相比，每周节目首播时长从2155分钟上升到3946分钟，人员总数从1395人减少到840人，人均周节目产量从1.54分钟上升到4.4分钟。第六，流程优化。以收定支的经费使用政策为频道化运作提供了支撑，也使频道制效益得到更大的发挥。
此后，中央电视台体育频道、少儿频道又先后实行了频道制改革，中央电视台逐步形成了中心制与频道制并存的局面。但是，其综合频道、新闻频道、文艺频道、电视剧频道、中文国际频道等影响大、人员多、收入高的频道大部分还是沿用中心制的旧体制。同时，前期的频道制改革也存在一些不足。
第一，频道总监管理压力过大。在频道制之下，总监直接管理的栏目较多。频道总监领导、监督这些栏目的制作编播等各项工作，管理工作十分繁重。解决这一问题的适当途径是进一步下放权力，让栏目组拥有更多、更大的自主权。我国的国有媒体大多承担着较重的宣传任务，任务重，责任大，节目层层审查，这就造成权力下放难。这是一个体制性问题，需要在频道制，乃至媒体组织管理扁平化的过程中予以充分重视。
第二，频道副总监职责不清。在前期的岗位设计中，频道副总监没有被赋予清晰的管理职责，导致副总监没有有效的管理手段分担总监的工作。
第三，未设中间层，导致频道总监的管理半径过大。改革中撤销了“部”一层机构，但一些隐性机构仍然存在，如财经频道的直播、资讯、专栏、特别节目等板块，体育频道的新闻、赛事、节目三大系统等。这些隐性机构大量承担了与原来的“部”相似的职能。
（二）全面实施
2010年4月，中央电视台启动了新一轮频道制改革。改革的目标是建立“以节目生产为中心，以增强市场竞争力、提升频道品牌价值为目标”的频道制管理模式。改革的中心工作是重塑管理架构和层级，清晰频道定位。改革中，首先明确以频道为第一责任主体，以频道总监为第一责任人，主要采取了以下4个方面的改革措施。
第一，统筹规划频道管理模式布局。中央电视台频道众多，但规模和功能有所不同。他们将16个开路频道分为两类，实行不同的管理模式。一是对1、2、3、4、5、8、10、12、少儿、戏曲、音乐11个频道，设立独立的单频道管理责任主体，实施台编委会领导下的频道总监制。二是将各外语频道组合为外语频道集群，由新闻中心统一管理，实行中心管理下的频道总监负责制。
第二，加强对重点资源的统合利用。改革中，新建了海外传播发展中心、大型节目制作中心、广告经营管理中心、发展研究中心。这4个中心不同于以往的节目中心，而是资源管理中心，其职能是对全台的重点资源进行整合和管理。海外传播发展中心整理利用各种国内外资源，建立海外品牌推广体系，通过举办大型推广活动等多种形式，提高中央电视台品牌的海外接触率和知名度。大型节目制作中心统一对重点节庆和重大宣传报道活动资源进行合理调度。广告经营管理中心负责研究全台广告发展战略和经营策略，策划实施公关传播与市场推广活动，建立全台广告的产品体系、价格体系、客户体系和渠道体系，负责各频道广告的安全播出。发展研究中心立足市场竞争需要，研究全台事业产业发展战略与策略，为决策者提供智力支持。
第三，调整全台节目系统管理结构。全台节目系统设立17个管理主体。新闻中心负责新闻频道采集编排管理，负责给各频道提供新闻素材。总编室在台编委会领导下负责全台的宣传管理和协调。
第四，实施领导干部公开竞争上岗。与频道制改革相适应，中央电视台实施了干部人事制度改革。全台分不同层次开展了五轮竞争上岗，把干部提名权和选择权交给群众，打破了台聘和企聘的身份界限，打造了真正干事业的环境和平台，推进了干部队伍年轻化，发现和启用了一批优秀人才。
五、讨论
（一）部门化
中央电视台从中心制转向频道制，是对总体架构设置方式的一次根本性改革。原来实行的中心制，主要是以产品线为依据组织全台的管理架构。从部门化的角度看，它属于产品部门化，一个中心负责一类电视节目，不同类型电视节目的划分以节目内容为依据。这是一种典型的计划经济管理方式，管理架构的设置以生产为中心，从上层管理者的主观意识出发，看起来井井有条，实际上更多的是从管理者的角度看待问题。频道中心制是一种更多地从观众角度出发的管理架构，从部门化的角度看，它属于一种顾客部门化。这种架构更多地考虑了观众的收视习惯、收视需要及电视产品在观众中的影响等因素。
除了部门化之外，从中心制到频道制的改革还涉及组织管理中的专业化、部门化、指挥链、正规化、管理跨度等诸多问题。
（二）管理跨度和管理层级
在传媒业大发展的浪潮推动下，中央电视台的规模不断扩大，人员越来越多，组织结构和组织管理越来越复杂。改革之前，中央电视台解决这一问题的办法是增加管理层级。考察一下中央电视台的历史和目前各级电视台的组织情况，可以发现，规模最小的电视台有两个管理层级。上层是台，下层是部，名义上部管栏目，但是，实际上一个部只管一个栏目，部和栏目是一个层级。规模稍微大一些的台，每个部不再只办一个栏目，部和栏目形成两个管理层级，这样就形成了3个管理层级：台、部、栏目。在20世纪80年代，中央电视台也是台、部、栏目3个管理层级。此后，随着规模越来越大，中央电视台的管理层级不断增加，原来的部改称中心，中心之下设部，部下分组，形成了台、中心、部、组、栏目5个管理层级。如此之多的管理层级造成管理人员过多，管理成本增加，指挥链过长，管理失灵。
频道制改革在很大程度上是为了改变上述不利局面。频道制改革之后，取消了部、组两个管理层级，台之下设频道，频道直接管栏目，管理层级大大减少。
在管理层级减少的同时，管理跨度增加。原来一个中心管几个部，改革后，一个频道管几十个栏目，形成了典型的扁平化管理模式。
（三）权力集中度
中国的电视媒体大多发轫于计划经济时代。计划经济管理体制的特点是高度集权，重要的权力集中在最高决策者手中，下级做什么、怎样做取决于上级的命令。中央电视台作为中国最早的电视媒体，受计划式管理的影响更深。在中心制之下，全台的编辑权集中于编委会，技术权集中于技委会，人事权、财务权等也集中于最高层，最终一切重要权力集中于分党组，或者说集中于分党组书记和台长。在这种体制之下，管理者对下级的约束过多、过细，中心主任甚至台长审节目、策划节目，在当时的中央电视台是见怪不怪的事。有人戏言：这是“主任管微观，制片人管宏观”。[2]
中国的经济改革是一个不断放权的过程。改革开放早期有一个口号：“简政放权”，就是说政府把权力下放给企业，扩大企业的生产经营自主权。这告诉我们，在市场经济环境之下，权力过分集中是不合时宜的，是不能适应激烈的市场竞争环境的。
电视媒体需要天才的创意，需要对社会环境和受众有灵活的适应性。电视媒体的工作人员大多是受教育水平较高的知识分子，他们有理想、有追求，同时也需要一定发挥和展现才华的空间。这些都要求电视媒体摒弃权力过分集中的管理模式，向栏目，乃至具体采编、主持等人员下放一定的权力。
实行频道制改革之后，中央电视台出现了频道总监管理压力过大的情况，其关键原因不在扁平化的管理模式，不在下属的栏目过多，而在于权力过分集中的旧有管理模式和管理理念没有转变。为减轻频道总监的管理压力，有人提出在总监与栏目之间设置中间管理层，这实际上是回到了改革之前的老路。如果这样，等于没有解决管理层级过多的问题。根本的解决途径是下放权力，给予栏目充分的自主权。如果频道总监还是从早到晚忙于具体节目的审查、策划，那么，层级过多的问题就永远得不到解决，扁平化的管理模式就永远得不到落实。
[1] 郝丽娟：《频道制改革优势分析》，载《中国记者》，2007（12）。
[2] 宋建武等：《中国媒介经济的发展规律与趋势》，467页，北京，中国人民大学出版社，2005.