1.1 选题缘起及研究意义

中国社会发展，目前正处于市场经济体制不断完善和政府大力推进城市化建设的新阶段。城市化建设的发展，应该是一个市场化的过程而非完全依靠政府的推动，土地、劳动力以及资本等生产要素的市场配置是市场经济发展的必然结果。土地作为一种有限的稀缺资源，在城市化建设中是最重要的要素。市场经济条件下这些要素的自由流动决定了土地流转的必然趋势。在中国经济发展的过程中，农村曾发挥过巨大的作用。但是今天，城市化一方面给农民带来了巨大的收益，另一方面确实存在一些致使农民权益流失的现象。在这一特殊历史背景下研究土地流转中的农民土地权益保护具有重要的现实意义。

1.1.1 选题缘起

中国的城市化发展在改革开放以后的几十年中取得了突飞猛进的进步。从官方统计的数据（历年《中国统计年鉴》）来看，中国的城市化率1949年为10.60%，到2016年已上升至57.35%。从外部表现看，大部分地区便捷的交通网络、琳琅满目的商品、拔地而起的高楼……无不彰显着我国城市化发展取得的成果；从规划看，国家政策文件和领导人讲话也多次强调城市化的发展方向，并提出新型城镇化[3]的发展道路。这些无疑都显示出未来中国最大的发展潜力在于城市化。

不过，仔细研究中国的城市化发展状况，则可以发现其过程中体现出来的一定的城市自我发展倾向和内生动力不足等问题也较为明显。这主要表现在如下三个方面。

第一，土地城市化快于人口城市化。正如陈栋先生在“第四次全球产业转移浪潮下皖江城市带产业承接战略与对策国际研讨会”上指出的那样，“中国城市化的主要问题是化地不化人”[4]，土地城市化率远远超过人口城市化率。据有关资料得知，1999—2007年，中国城市建成区的面积扩大了7.20%，但吸纳的人口只增长了4.00%。[5]2009年《中国统计年鉴》显示，中国城市化率在2008年已达到45.68%；而据新华网报道，2009年大约有2.3亿的农民工虽然在城市长期居住和工作，却难以享受与当地居民同等的就业、养老、住房等资源，月均收入仅有1417元左右[6]。刘守英提供的数据显示：“2000—2011年，我国城市综合地价的水平涨了297%，商业地价涨了309%，居住用地的价格上涨了528%，尽管工业地价上升水平有限，但也提高了71%。”[7]而且地价近年来仍呈上升趋势（见表1-1）。土地的补偿标准则各地根据实际情况确定，耕地的补偿最高不得超过被征收前的3年平均年产值的15倍。巨大的城乡地价之差必将驱使土地的城市化继续快于人口的城市化。人口城市化步伐没有跟随土地城市化的节奏，使得在1990年至2007年城市建成区的扩张速度为181%、城市实有住宅建筑面积的增加速度为500%的情况下[8]，散布于全国各地的“空城”“鬼城”频频出现。农民在城市化的浪潮中实现了地域的转移和职业的转换，却没有及时实现身份的转变，难以和城市居民享受同等的公共服务。

表1-1 中国地价变化情况（元/平方米）

第二，城乡差距持续存在。我国的城乡差距，总体上说，自新中国成立以来持续处于较大的状态。随着改革开放以后经济的发展和城市化的推进，中国的城乡差距问题并没有得到缓解。2008年，著名经济学家厉以宁曾指出：“我们的改革进行了三十年，到现在为止，最大的问题是城乡关系。”[9]如表1-2所示，改革开放以来，无论是从城乡居民人均收入水平还是从人均消费水平的对比情况来看，城乡差距不仅没有随着城市化的推进逐步缩小，反而呈现出一定的波动甚至扩大趋势。尤其是在城市化高速发展的1996年到2006年的10年中，城乡居民人均收入水平和人均消费水平之比都急剧上升，并在此之后始终保持一个较高的水平。虽然城乡居民的恩格尔系数[10]都呈下降趋势，但是农村居民食物支出占消费支出的比重始终高于城市居民。此外，城乡基本公共服务方面的差距也较为明显。中国社会科学院2009年公布的《中国城市报告》就指出，中国的城乡收入差距持续存在，中国是世界上几个城乡收入差距较大的国家之一。考虑到社会保障、各种补贴等因素的影响，城乡收入差距远不止报告中数据所显示的。从整体上看主要表现为：农村基础公共服务设施不足且相对落后；农村义务教育办学条件差；农村基本医疗卫生服务差；城乡就业机会不均等；农村社会保障水平低，体系不健全。[11]

表1-2 中国城市化发展中的城乡差异情况

续表

第三，三元社会结构凝固化。国内不少学者指出中国的三元社会结构已经形成，即市民、准市民和农民的三元社会结构。[12]这是相对于城乡二元结构而言的。作为“化地不化人”的后果，脱离土地的农民工作生活在城市，却不享有城市居民的身份和相应的公共服务，他们游离于城市与农村之间又独立于两者之外，成为一个特殊的新的社会群体，即我们俗称的农民工。众所周知，城市经济发展吸引了大量的农村剩余劳动力进入城市，成为准市民；城市化发展是实现农民向市民转化的过程，农民工（即准市民）应是农民市民化的过渡阶段。但是由于群体机制[13]、市场机制[14]和适应能力等社会排斥因素的存在，现实中农民向市民转变的速度较为缓慢。城市化的迅速推进和人的转变缓慢形成了对比。农民离开农村后无法及时实现向市民的转变，由此形成了准市民普遍存在的现实社会格局。

上述几种表现形式深刻地反映出在城市化过程中，在一定程度上而言，农民对城市发展成果的分享有限，尤其是，“化地不化人”的发展方式对农民的土地权益侵害非常大。城市化发展需要农村土地是必然的。虽然土地征收在一段时间内确实推进了中国城市化建设的进程，但是其在促进城市发展的同时给农民土地权益带来损失也并不鲜见。今天，在通过土地流转来满足新型城市化发展需求的过程中，农民的土地权益依然存在受损情况。部分地区存在的以土地流转为形式的“变相圈地”、行政权对农民和农民集体土地流转的干预、多方市场主体在土地流转中与民争利等现象表现得比较明显。土地对于农民的意义不仅仅是农业生产以保障生活，还有其他诸如情感、社保等非生产性的功能。另外，我国目前还存在着农村社会保障不健全、城乡社会保障差异等问题。在这种情形下，土地流转后农民失去了土地，大多数进入城市生活和工作，却在二元限制下难以融入城市而无法享受城市居民享有的各种福利。农民赖以生存的外部环境的风险系数不断提高，倘若遭遇意外事件的冲击，他们就会陷入苦不堪言的境地。同时，在现行制度结构内，农民表达自身利益诉求的渠道并不畅通，作为农地关系主体的农民在土地流转中的知情权、参与权以及申诉权等民主权利受到主客观因素的限制，其结果就是无论土地流转的数量、规模，还是土地流转的用途、形式、收益，农民大都只能被动接受。而且，我国农村基层民主制度尚不健全，农民尽管人数众多，但其组织化程度不高，通常会陷入奥尔森（Olson）所称的“集体行动的困境”[15]之中。

农民土地权益的维护事关国家稳定与社会和谐。这主要源于以下关联。第一，农村土地流转中农民土地权益的保障与农民的现实生存权紧密相关。土地作为农民最基本的生产资料，是农民安身立命的根本基础。在古代，土地甚至被视为神圣的主物，帝王把土地当作祭祀的对象。今天，土地仍然是农民的**，承担着为农民提供生产生活资料及社会保障的双重职能。同时在现阶段快速发展城市化的背景下，土地是农民最原始的资本，是他们转变为市民的重要支撑。第二，农村土地流转中农民土地权益的保障与农民的社会保障权密切相连。土地作为农村生产要素，能够为土地使用者创造收益；而在劳动力市场不完善和非农就业机会有限的条件下，又能为农民充分利用家庭劳动力创造条件；在非农就业机会丧失时，土地更是一种失业保险。土地流转中如不对农民的土地权益予以特殊保护，结果可能是相当多的失地农民成了“种田无地、上班无岗、低保无份”[16]的“三无”农民。第三，农村土地流转中农民土地权益的保障关系着中国现阶段全面推进城市化的进程和国家的长治久安。随着中国城市化的快速推进，在土地流转过程中发生的农民土地权益受损现象屡见不鲜，各地因土地引起的纠纷接连发生。这一方面影响了农民正常的经济和生活，另一方面使得国家难以有效推进城市化的快速发展，进而影响国民经济的持续稳定发展。更重要的是，农民土地权益受到侵害是一个严重的社会问题，是农民上访的一个重要原因；同时也常常是干群关系紧张、群体性事件发生的导火索。农民土地权益受损问题已成为制约生产发展、影响社会和谐的重要因素，长此以往，将会威胁到整个国家的社会秩序稳定。而城市化的发展也必然因此受阻，难以为继。

农民土地权益的实现是城市化发展的前提，更是城市化发展的目标。城市化发展不能以农民权益的牺牲作为代价；经济发展和社会进步的成果，“都需要相应地体现为农民生产生活状况的改善，体现为农民各种福利的增进和权益的落实到位”[17]。改革开放以来以“三农”为主题的中央一号文件共有20多份，尤其进入21世纪以后每年均发布中央一号文件以强调“三农”问题之重要性。党的十八大开启了我国改革的新起点，城市化、土地流转和农民权益保障都是改革的关键词。党的十九大报告更进一步提出了“城乡融合”以及“农村土地承包权稳定并长久不变”。土地权益保障不只是农民问题，农民土地权益保障已成为社会焦点问题。保障农民在土地流转中权益之实现是关系“三农”问题、实现真正意义上城市化发展的重点。因此，在这一背景下研究土地流转中的农民土地权益保障问题有着迫切而重要的理论和实践意义。

1.1.2 研究意义

推进城市化建设首先要明确的根本问题在于：城市化是谁的城市化？城市化是为了什么？无论“让民众安居乐业是政府的基本职责”的中国传统政治思想，还是“全心全意为人民服务”的中国共产党的宗旨，都强调了民之利益是政府行为的出发点和根本点。

李克强反复强调未来中国城市化的核心将是“人”的城市化。2013年初，李克强首次明确表示：“推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。”[18]2013年3月，在会见中外记者时他又明确提出政府的主要任务为：发展经济、改善民生、促进社会公正。“改善民生和促进社会公正”即是以人为本执政理念的体现。那么，人口城市化就毋庸置疑地成为中国新型城市化发展建设的核心目标。中国新型城市化建设讲究“以人为本”，核心就在于农民权益的实现与保障。在目前城乡二元格局甚至是三元结构的限制下，农民和城市居民的经济地位存在明显差异，而经济地位的低下以及经济基础的劣势进一步导致了农民权益的恶化。如此“马太效应”[19]下，农民权益的保障必然具有相当紧迫的现实意义。2003年，在由浙江师范大学农村研究中心和法政经济学院主办的“中国现代化进程与农民土地权益保护”高层研讨会上，时任国务院发展研究中心农村经济研究部副部长的徐小青研究员尖锐地指出：“现代化进程中，‘农民土地权益’受侵犯问题的严重性已经超过了农民负担问题。”[20]安徽农业大学经济与管理学院的阮文彪教授也指出：“农民土地财产权利保护的突出问题主要表现在农民的土地集体所有权（归属权）和土地的收益权得不到切实保证。”[21]这就要求城市化建设过程中必须解决目前存在的城乡差异问题，实现城乡一体的统筹发展。其中两个非常重要的问题就是缩小城乡居民收入差距和实现公共服务均等化。缩小城乡居民收入差距，其根本在于实现农民的财产性收入，而目前看来，农民最有可能实现财产性收入的渠道就是土地。农民既可以通过自己使用集体土地来实现生产性收益和经营性收益；也可以通过土地流转来分享集体土地增值，实现用益物权的收入。实现公共服务均等化则表现在两个方面：一是保障进城农民分享城市公共服务；二是完善农村公共服务，保障当地农民能够享受与城市居民均等的公共服务。只有这样，农民才能够真正分享城市化建设的成果，社会才能够稳定。在我国现有制度安排下，实现这一目标的重要方式就在于保证农民对农村土地的自由流转、自主流转。城市化的建设和发展离不开土地，农民权益的实现亦依赖于土地。在这个过程中，土地制度改革既要保护好土地权利人的合法权益，又要防止土地资源的无序使用和大量浪费；因为对任何一个国家来说，土地都是有限的资源。著名土地专家陈锡文就指出：“只有在符合土地利用规划的前提下，土地权利人的权利才受到保护。”[22]城市化只有在符合土地利用规划的框架内发展，农民的土地权益才能实现。

城市化不只是建制上城市数量的增加，也不只是单纯的人口向城市集中；城市化不仅要有量的增加，更应有质的提升。城市化要实现的是改变传统的农村生产生活方式，使农村居民和城市居民享受一样的待遇；消除城乡之间的差别，使城乡融合发展。国家统计局统计数据显示（见图1-1），我国的基尼系数一直居高不下，在2008年升至0.491，远超0.4这个危险数值；即使2009年开始回落，但直至2015年仍高于世界平均水平。在我国，广大农民是国家和社会发展的重要力量。由于国家正处于破除城乡二元结构、逐步实现城市化的社会转型时期，由土地流转引发的农民土地权益流失的现象日益严重，农民土地权益保障问题已经成为我国社会经济问题的焦点。这不仅关系农民的自身发展，更与社会的发展息息相关。通过农村土地高效流转制度的建构，遏制在城市化发展过程中农民土地权益的流失，寻求实现城市化发展、土地流转和农民权益保障三者间良性发展的有效路径，真正实现对农民土地权益的保护，这也正是本研究的意义之所在。

图1-1 中国基尼系数变化情况

注：基尼系数是测量收入分配差异程度的统计指标，其值在0和1之间，越接近0就表明收入分配越趋向平等。国际上通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”，基尼系数在0.4以上时表示收入差距较大，基尼系数达到0.6时则表示收入悬殊。

数据来源：《2015年中国基尼系数为0.462 创12年新低》，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201601/19/t20160119_8372526.shtml，2017-11-14。