一、时局动荡，义务教育兴废无常

义务教育在中国的政府文件中，最早见于1902年的《钦定学堂章程》，又叫《壬寅学制》。其中有云：“儿童自六岁起受蒙学四年，十岁入寻常小学堂修业三年；俟各处学堂一律办齐后，无论何色人等，皆应受此七年教育，然后听其任为各项事业。”由此可以看出，《壬寅学制》中的确是有劝行“义务教育”的文字，此学制是清政府在学制上公布的第一个文件，具有绝对权威性。但是，《壬寅学制》虽然是我国颁布的第一个学制，但是其并未具体实施。1904年，清政府颁布实施《癸卯学制》，其中也有强制推行义务教育的规定，明令“除废疾、有事故外，不入学者罪其家长”。这是中国第一个实施的学制，义务教育也由此兴办。

义务教育在清代实施的具体时段为1904年至1911年。其间，中央至地方虽然进行了多方努力，但因清政府腐败的政治及薄弱的经济基础，义务教育在这段时间虽然取得了一定的成绩，但总体来说基础薄弱，难以实现当时许多人所提倡的教育救国理念。

1904年后，学部及一些地方督抚提出并实施了一些推广义务教育的保证措施，将义务教育制度进一步法令化、规范化。例如，1905年署理两江总督周馥、盛京将军赵尔巽奏设简易识字学堂，希望义务教育阶段的识字教育能收到良好的效果。同年直隶、湖北、湖南、甘肃等省为解决义务教育师资奇缺的问题，设立了优级师范、速成师范等。1906年1月，学部通电各省设半日学堂，这是专收贫寒子弟的学校，不收取学费，亦不拘年龄。半日学堂为普及教育，方便儿童就学的重要教学组织形式。4月，学部通电各省速将省城师范名额尽力扩充，至少设一年卒业之初级简易科生500人，以养成小学教习。7月23日，学部通行第一次审定初等小学暂用书目。这一时期，大约8年时间，清政府的义务教育取得了一定的成就。

表1-1 清末初等教育阶段学生数对比表

表1-2 清末义务教育阶段学堂、学生对比表

从表中数据可以看出，初等阶段尤其是小学生数量占所有学生数的比例非常高。但是，当时清政府约有4亿人口，在有统计数据的年份，初等阶段学生总数始终没有突破30万，这个比例实在太小了。加上当时民变四起，革命风起云涌，清政府腐败无能，国库亏空，债台高垒，实在难以全面普及义务教育。

这一时期义务教育基础的薄弱主要表现在以下几个方面。

首先，这个时期的义务教育缺乏民众基础。推行义务教育要有良好的民众根基。义务教育之所以在西方国家产生并全面普及，是以生产得到前所未有的发展，尤其是以资本主义大工业生产的发展对劳动者提出了高文化素质的要求为前提的。而当时的清政府还处于封建社会末期，因此，劳动者也就没有像西方劳动者那样渴望得到义务教育阶段的教育。再加上当时中国各级教育机构的教育内容依然空疏无用，国民无法从教育中得到实惠，因而产生不了受教育的需要。当时的老百姓知道义务教育的人更是凤毛麟角，更谈不上自发萌生追求教育的意愿。

其次，由于缺乏良好的教育基础，清末的义务教育因陋就简，教学组织形式未能统一。寺庙、祠堂及其他公共设施，都被用来充当初等小学校舍，推行义务教育。例如，1906年1月，学部通电各省设半日学堂。此后，诸如简易学塾、改良私塾、女子小学堂等相继面世。各级各类教育机构相继投入至义务教育中，林林总总的义务教育机构说明了清政府希望用教育来改变中国现状的决心，同时也反映出了清政府对当时教育基础设施落后的无奈。

清政府也认识到了当时义务教育推广的不足之处，1911年7月15日至8月12日，学部派张謇、张元济、傅增湘在北京主持召开了中央教育会。会议的十二项议决案中，有一项《试办义务教育章程案》，明确规定以四年为义务教育期，并提出了试办义务教育的办法。但是三个月后，辛亥革命爆发，这个时期的义务教育就此画上了一个句号。

辛亥革命结束了中国两千多年来的封建统治，同时也使得义务教育开始真正的发展。中华民国成立伊始，明令实行义务教育，义务教育在此时似乎要有大作为了，但是事实却并不那么顺畅。1912年1月，临时政府颁布第一个改造封建教育的法令——《普通教育暂行办法》，规定初等小学实行男女同校。小学读经科一律废止。凡各种教科书，务合于共和国教育之宗旨……确保了资产阶级民主革命的教育成果，推动了民初的教育改革。1912年7月10日至8月10日，蔡元培等在南京主持召开全国临时教育会议。同年9月，教育部公布《学校系统令》，即《壬子学制》，其后又颁布了《小学校令》《中学校令》，丰富完善了《壬子学制》的内容。经过修订，形成了《壬子癸丑学制》。这个学制规定初等小学四年，为义务教育，“毕业后得入高等小学校或实业学校”。此学制在我国推行十年，为国民政府建立起现代学制体系奠定了坚实的基础。

义务教育的推行绝非一朝一夕之事，《壬子癸丑学制》实施后，义务教育未见起色。正当南京临时政府想在义务教育方面有所作为时，袁世凯窃取了革命果实。时局的又一次动**打击了义务教育在中国的开展。不过袁世凯掌握北京政权以后，对义务教育也十分重视。1914年12月教育部颁发的《整理教育方案草案》，提出整理义务教育的方案：“确定义务教育年限，明白宣示，使地方知建学为对于国家之责任；各县暂就原有区画，分为若干学区，于一定期限内必须设置学校”。1915年1月1日，袁世凯下令颁发《教育宗旨令》，指明了义务教育存在的问题以及解决的办法。1915年2月，袁世凯颁布《特定教育纲要》，提出“施行义务教育，宜规划分年筹备办法，务使克期成功以谋教育之普及”。同时，对义务教育的组织形式也提出了改革主张，将初等小学分为两种：一为国民学校；一为预备学校。袁世凯指出从前义务教育的弊端，并采取了相应的改革措施，这是符合地方的实际情形的。1915年7月教育部公布并于1916年10月修订后公布的《国民学校令》，第一条就规定：“国民学校施行国家根本教育，以注重儿童身心之发育，施以适当之陶冶，并授以国民道德之基础及国民生活所必须之普通知识技能为本旨。”政府对义务教育的重视，促进了当时义务教育的迅速发展。

表1-3 1912—1914年初等小学的学生数量变化

从表中可以看出，《国民学校令》的颁布使义务教育有了法令保障，更加制度化、规范化。北京政府推行义务教育的措施的确促进了义务教育的发展，初等小学的学生数量还是有所增加的。但是袁世凯在推行义务教育的过程中，为了他复辟帝制的政治需要，在义务教育的初等小学阶段开始恢复读经，掀起了复古倒退的狂潮，不得不说这是义务教育发展中的倒退。

1922年《壬戌学制》建立起了符合中国国情的新学制，也成为民国时期义务教育的基本体制。《壬戌学制》否定了袁世凯的复古教育方针，并且建立起了新的学制。将初等小学四年定为义务教育，并且将入学年龄交由地方掌控；将小学修业年限由7年改为6年，还规定将6岁以下儿童进入幼稚园学习纳入到学制系统中。《壬戌学制》在一定程度上贯彻了民主主义的教育改革方针。最值得称道的是，1923年颁布的《中华民国宪法》第四章明确了“中华民国人民依法律有受初等教育之义务”。义务教育首次出现于宪法，为中国近代义务教育的发展提供了法律保障。但是，这个时期军阀混战，社会动**不安，地方不受政府辖制，所以义务教育徒有虚名。但是地方对义务教育的重视则不可忽略。例如，山西省和江苏省在义务教育的普及上位于前列。

1927年4月18日，以蒋介石为首的国民政府成立。在教育方面，试行大学区制，中央成立大学院，蔡元培任院长，开始改造中国的教育，义务教育在这一时期也被列为发展的重点。1928年5月，大学院在南京召开第一次全国教育会议。大会通过了《厉行全国义务教育》一案。大会要求中央、省、县均设义务教育委员会，协助各级教育机构开展义务教育。同时要求地方应设定专款来推行义务教育，同时应筹款补助县市义务教育，中央政府应筹款补助各省义务教育。在程序上，要求各省区、各特别市推行义务教育计划，而且规定保证各地方儿童的入学率，要求各地方失学儿童数每两年应减少百分之二十。大会的讨论结果，可以看出当时教育家对推行义务教育的决心和努力。然而南京政府成立之初，战争连年，经费拮据，政府并未认真督办，因而第一次全国教育会议提出的推行义务教育的决定，无异于海市蜃楼，无法真正推行。

鉴于第一次全国教育会议以来义务教育在中国毫无进展的现实，1930年4月15日至23日，教育部召开第二次全国教育会议，全国各省教育厅局长、大学校长、专家、国民政府有关部会代表出席大会。此次会议在总结第一次全国教育会议不足的基础上，分组审议并通过了教育部制定的《改进全国教育方案》。此案更具体地拟定了“义务教育实施计划”专章。这份计划书将义务教育普及期限定为20年，在这20年中拟造就师资148万人，扩充教室100万间。第二次全国教育会议的方案相对于第一次，确实现实了许多，而且具体明了，可操作性很强。会议还通过了由陈布雷等人起草的会议宣言。宣言指出：“在训政六年期间，对于义务教育和成人补习教育，主尽力推进”[2]。此次会议上，南京国民政府将义务教育作为实行训政的重要措施，无疑提高了义务教育的地位。第二次全国教育会议后，全国各地均有行动，但现实效果并不如愿。据1931年的统计，1930年度全国初等教育在校儿童仅占学龄儿童的21.8%。[3]鉴于此，教育部总结原因：第二次全国教育会议提出的一些要求与当时的国家财力及师资实际状况差距较大。所以，教育部于1932年6月，制定《短期义务教育实施办法》《第一期实施义务教育办法大纲》。两者的目的都是要求各地根据其地方情形，同时并举，以期速效。然而，抗日战争爆发后，全国进入战时状态，虽然南京国民政府要求义务教育遵循蒋介石“平时作战时看，战时作平时看”的方针，将抗战与建国两步合作一步走，义务教育作为培养人才、奠立国本的根本举措，一以贯之地照常推行。但是时局动**，义务教育并未真正得到推行。