二、“以县为主”是义务教育管理体制改革的关键
实行“以县为主”的义务教育行政管理体制改革，不仅仅是农村义务教育责任的转移，即“以乡为主”转向“以县为主”，同时也是将教育投入从主要由农民负担转到由政府负担上来。换句话说，“以县为主”的义务教育管理体制改革，其核心问题是教育投入机制的转变，要求县政府通过调整本级财政支出结构，增加教育经费预算，对上级转移支付的资金做出科学、合理的安排。
《国务院关于基础教育改革与发展的决定》对教师工资支付作了明确规定：“确保农村中小学教师工资发放是地方各级人民政府的责任。省级人民政府要统筹制定农村义务教育发展和中小学布局调整的规划，严格实行教师资格制度，逐县核定教师编制和工资总额，对财力不足、发放教师工资确有困难的县，要通过调整财政体制和增加转移支付的办法解决农村中小学教师工资发放问题。”“从2001年起，将农村中小学教师工资的管理上收到县。为此，原乡（镇）财政收入中用于农村中小学教职工工资发放的部分要相应划拨上交到县级财政，并按规定设立‘工资资金专户’”，“在此基础上，为支持国家扶贫开支工作重点县等中西部困难地区建立农村中小学教师工资保障机制，中央财政将给予适当补助”。
“以县为主”的义务教育行政管理体制改革，要求县政府要确保中小学教职工工资的足额发放。按照规定，农村中小学教职工工资要县里集中管理，2001年国家统一规定的工资项目和标准将农村中小学教职工工资总额上划到县，调整县、乡财政体制，由县按照国家统一规定的工资项目和标准，统一发放农村中小学教职工工资。同时，《中华人民共和国教师法》中也规定，县级政府安排使用上级的工资性转移支付资金、农村税费改革转移支付资金和一般性转移支付资金，首先要用于保证农村中小学教职工工资。
“以县为主”的义务教育行政管理体制改革，并不意味着所有的责任都由县一级政府独担，中央、省级和地市级政府要做好转移支付工作。中央政府要建立合理、顺畅的转移支付制度，确保资金到位，这样才能保证义务教育彻底走出“由农民埋单”“以乡为主”的旧路，推动农村义务教育发展；省级和地市级政府要统筹安排解决财力困难县农村中小学教职工工资的发放问题，实行省长（市长）负责制，根据各县财力状况和保障力度，增加工资性转移支付资金。
根据文件精神，各省（自治区、直辖市）结合当地实际，积极行动，明确规定要实行“以县为主”的农村义务教育管理体制，并进一步细化了省、市、县、乡发展义务教育所应承担的职责。例如，河南省规定，市一级要对财力不足、发放教师工资确有困难的县，通过调整财政体系和增加转移支付帮助解决；对困难县的中小学危房改造、贫困生就学，安排专项资金予以资助。县一级建立财政统一发放中学教职工工资的体制，确保教职工工资按时足额发放……乡一级要筹措教育经费，组织征收教育费附加，并在本级财政安排一定数量的中小学公用经费，提供新建扩建中小学校舍所需土地，改善中小学办学条件，提高教师待遇等。
这些措施对稳定教师队伍和提高教育质量起到了积极作用。以北京市各区县山区中小学为例，2000—2001年，各山区县为了稳定教师队伍，进一步采取倾斜政策，提高教师待遇。延庆、密云、平谷、房山、昌平5个区县已全部将山区中小学教师工资改由区县财政统一发放。据统计，2000年全市山区中学教师年人均收入为14217元，小学教师年人均收入为14126元。按同年龄教师相比，山区教师平均收入已不同程度地超过本区县中小学教师的工资水平。各山区县先后对山区教师普遍增加山区补贴和结构工资，提高奖励晋级比例，解决住房困难，使山区教师切实得到实惠。延庆县从2001年起，县政府每年拨款50万元增加山区中小学教师的岗位补贴，并对山区教师增拨体改补贴，使深山区教师年工资收入高出浅山区700元。各区人事部门反映，山区教师现在要求调动的，比前几年大大减少。[4]
2006年，《中华人民共和国义务教育法》作了相应修改：“此次修订主要强**育投入要由中央、省、地（市）、县四级政府共同承担责任，不再单独强调‘以县为主’；而今后所谓‘以县为主’，更多的是指一种管理责任。”[5]
我国教育体制不断改革深化，经过不断探索，正在逐步形成与我国社会主义市场经济体制及社会发展相适应的教育行政体制的新框架。义务教育行政体制正在不断完善地方负责、分级管理的体制，过去那种国家包揽办学的体制逐步被打破，义务教育管理地方化逐渐增强，地方办学积极性大大提高，地方办好义务教育的责任感不断增强。目前，我国广大农村地区按照“基础教育地方负责、分级管理的原则”，已基本上确立了“县、乡、村三级办学，县乡两级管理、以县为主的体制”，我国城市义务教育行政管理体制正在扭转长期以来市管教育的局面，正在形成市、区两级管理的基本格局。
2004年以来，中央和地方各级政府部门逐步加大对义务教育的投入，特别是对农村义务教育的经费保障，随着农村税费改革和免除农业税等政策的落实，农村义务教育投资主体已由农民转变为政府。2005年，温家宝总理在《政府工作报告》中承诺免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。
2005年12月，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》印发，其主要内容有：全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费，对家庭贫困的孩子免费提供教科书，对家庭贫困的寄宿生提供生活费补助。在免除学杂费的同时同步提高农村中小学公用经费保障水平，建立农村中小学校舍维修长效机制，进一步巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。确定了“明确各级责任，中央地方共担，加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则。农村义务教育经费保障机制改革，旨在逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立起一个中央和地方分项目、按比例分担的新型经费保障机制。从2006年春季学期开始，新增投入2182亿元，采取“分年度、分地区”逐步实施的办法，农村义务教育经费保障机制改革的试点率先在我国西部启动。
2007年春季新学期，继我国西部和中部试点地区义务教育阶段免交学杂费之后，中东部地区农村学童也开始享受这一政策，至此，农村中小学义务教育全免学杂费在全国农村施行。至此，农村“义务教育”才成为真正意义上的义务教育。《光明日报》2007年3月2日头版刊登了评论员文章《义务教育：政府担当的职责》，指出：“这是一项被认为在中国教育史上具有里程碑意义的改革，是以胡锦涛同志为总书记的党中央总揽全局、高瞻远瞩，在建设社会主义新农村、推进公共财政建立，减轻农民负担、促进和谐社会建设过程中做出的一项重大决策。”[6]
国家对义务教育投入的不断加大，义务教育经费保障体制的建立和“以县为主，财政分级分担”机制的逐步形成，为新时期义务教育的健康发展奠定了坚实的基础。2008年4月教育部在杭州召开全国基础教育工作会议，时任教育部副部长陈小娅作了报告——《深入学习贯彻党的十七大精神 全面推进基础教育的改革和发展》，总结和阐述了义务教育取得的历史成就和基本经验，突出强调了各级教育行政管理部门要切实落实科学发展观，提高科学管理水平，“县级教育部门负有规范本行政区域内所有义务教育阶段学校办学行为的直接管理责任，应严格执行各种法律法规和政策。”
义务教育作为一种公共服务，是一种政府行为，义务教育投入应该由各级政府共同负担。我国是发展中国家，地区之间、城乡之间经济和教育发展水平存在着很大的差异，贫困地区县、乡两级政府财力十分薄弱。分税制度实施以来，地方财政收入状况发生了明显变化，农村乡镇财政收入变得极为有限。据《2001年中国教育绿皮书》中的统计，分税制实施以来，中央财政收入占国家财政收入的比例从38%迅速增长到51%，省级财政的收入占国家财政收入的比例也一直处于较高的水平。作为中央政府，有义务更有责任承担起义务教育均衡发展的重任，对义务教育发展实施宏观调控，实现义务教育地区之间和城乡之间的均衡，维护教育公平和社会正义。只有在中央和地方各级财政的有力保障下，“以县为主”的义务教育管理体制改革才能落到实处，得以顺利贯彻推行。