一、从“以乡为主”转向“以县为主”

《中华人民共和国义务教育法》（1986年），以法律的形式，明确规定了“义务教育事业，在国务院领导之下，实行地方负责、分级管理”。《中国教育改革和发展纲要》（1993年），重申“深化中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制”。

“地方负责，分级管理”的义务教育行政管理体制，是与各级地方财政包干制度相适应的，扩大了地方义务教育的管理权，使得各级地方可以根据自身经济发展和社会需求发展义务教育，极大地调动了地方办教育的积极性，为“普九”的完成做出了巨大的贡献。但是，在“地方负责，分级管理”体制贯彻执行的过程中，也出现了不容忽视的严重问题，特别是90年代中期以后，义务教育财政责任过度下放，大多数农村地区实际上是由乡政府和农民来主要承担义务教育的财政责任的。义务教育的投入演变成了“以乡为主”。乡政府财力有限，导致全国出现大面积拖欠教师工资等问题，严重影响了义务教育的发展。

中国作为一个农业人口大国，农村义务教育的实施情况，直接影响到整个国家义务教育的质量。这种“以乡为主”、低重心的义务教育管理体制，引发了一系列问题。例如，教育经费短缺，教育投入长期不足，很多农村地区的义务教育基本办学条件得不到保障。据教育部不完全统计，到2000年4月为止，全国普通中小学共有危房741.4万平方米，主要集中在中、西部经济欠发达的农村地区。随着教育经费短缺而来的是教师工资拖欠严重，优秀师资大量流失等问题。据袁振国《中国教育政策评论2001》统计，截至2000年4月，全国22个省、自治区和直辖市拖欠教师工资总额达76.68亿元。1998年至2000年4月，全国2300个县中，有1/3的县存在教师工资拖欠问题。地区之间、城乡之间的差异问题也比较突出。由于乡镇财政力量有限，很多地方很难执行国家规定的工资标准，教师待遇低下，加上工资拖欠等问题，直接导致了农村骨干教师大量流失，从贫困地区和西部地区纷纷流向东部和沿海地区，形成了新时期的“孔雀东南飞”。

为了维持学校正常的教学秩序，解决师资短缺问题和节约教育经费投入，很多地方采取聘用代课教师的办法，其远远低于正规教师的工资。大量学历不达标的代课教师因此进入农村义务教育的课堂。据统计，1995年我国农村小学共有代课教师55.4万人，约占小学教师总数的14.4%；1997年，我国农村小学代课教师73万人，约占总数的（376万人）的19.4%；到了2002年，我国农村小学代课教师仍有47.7万人。[2]农村教师数量和质量上的不足，成为农村义务教育发展中的突出问题。

这个局面的形成，问题主要出在“分级管理”上，各级政府层层下放义务教育的管理权限，从省到市，市再下放给县，县依次将义务教育的管理权下放到乡，乡政府又将大部分教育经费筹措的任务下派给行政自然村和农民。《关于教育体制改革的决定》（1985年）曾专门规定：“为了保证地方发展教育事业，除了国家拨款以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，乡财政收入应主要用于教育。地方可以征收教育费附加，此项收入首先用于改善义务教育的教学实施，不得挪作他用。”1994年我国实行分税制度以后，农村乡镇财政收入变得极为薄弱。但义务教育行政管理体制并没有随之改变。实际上，在这个义务教育管理“权力下放”的过程中，各级政府将对义务教育的责任层层推下来，最为基层且财力也最为薄弱的乡镇承担了义务教育管理责任的绝大部分。据《2001年中国教育绿皮书》对全国7个省份26个县的抽样调查，1998年样本县义务教育经费总支出（含预算外支出）中各级财政的教育补助专款约占12%，县财政约占9.8%，其余78.2%为乡镇和农民负担。截至2002年年底，这种情况还没有得到根本扭转，据《2002年中国教育绿皮书》统计，中国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省里负担11%，中央财政负担低至不足2%。20世纪90年代，在“人民教育人民办”理念的指导下，我国义务教育“两基”是以农民的巨大投入来实现的，义务教育事权和责任与财政收入严重不匹配，与农村经济社会发展的状况脱节。在“以乡为主”的义务教育管理体制下，几乎是村村有小学（一些大的自然村还设有中学），乡乡办中学，许多地方学校规模小，师资力量薄弱，教学质量低下，随着计划生育的深入，适龄儿童的减少，造成了教育资源的极大浪费。且“以乡为主”的义务教育管理体制，乡镇之间“各自为政”，使得县级管理工作非常被动，难以在全县范围内合理、有效地配置资源。

基层的管理缺乏必要的财政支持，必然产生农民负担问题。特别是近些年来，农村经济发展和农民收入增长缓慢。1997年后，农民收入增幅连续4年下滑，2000年增长幅度降至3%左右，而农民购买力占全国的比重由80年代中期的53%以上下滑到38%。[3]“三农问题”突出，农村义务教育发展遇到了前有未有的困难和挑战。新的形势下，“以乡为主”的义务教育管理体制亟须调整。

2001年6月，国务院专门召开基础教育工作会议。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确了21世纪义务教育发展的目标，认为“农村义务教育持续健康发展是治本之策”，规定了农村义务教育“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理，以县为主的体制”。建立“以县为主”的义务教育管理体制，是在认真研究、总结我国义务教育发展实践，深入分析农村经济和社会发展形势的基础上，针对我国义务教育中存在的困难和问题而做出的重大决策。以此为标志，“以县为主”的义务教育行政管理体制改革进入一个新的发展阶段。

从我国义务教育管理体制改革实践的效果来看，由“地方负责、分级办学、分级管理”，到全面系统落实“以县为主”，基本符合我国国情和社会的发展。改革逐步把权力下放给地方，让地方政府能从当地的实际出发，制定适合本地区的教育措施，进而提高教育质量和办学效率。