四、农村义务教育阶段教师资源合理配置的问题

师资是普及义务教育的关键因素，其数量、素质及结构都将直接影响到义务教育的发展进程与质量。中国城乡之间的教育还存在一定的差距，要努力缩小这个差距，核心问题就是要合理配置教师资源，提高农村教师的质量，建设高质量的教师队伍。

（一）边远地区、贫困山区难以补充合格教师任教，教师流失严重

我国义务教育教师工资实行以县为主的管理体制，从而使得教师工资的发放完全取决于基层地方政府的财力。农村贫困地区由于自然条件和生态环境恶劣，地方财政多处于贫困状态。而现行体制中中央和省级财政对地方教育财政不具有宏观调控责任，因此我国至今未能建立起农村贫困地区义务教育教师工资的财政保障体制，使得这些地区拖欠教师工资的问题十分严重。这一问题不解决，必将导致以工资为主要经济来源的教师难以养家糊口，更谈不上吸引和留住外来优秀人才的问题。据2003年《全国基础教育发展统计公报》的统计，全国达不到规定学历的小学教师有2.15%，初中教师有8.02%。其中很多教师只有小学文化程度，主要集中在农村，尤其是贫困地区和少数民族地区。

（二）师资结构不合理

我国义务教育阶段教师配置不当，与国家的社会经济发展水平和教育经费的支持能力不相适应。生师比往往能够反映一个国家教育资源以及师资的使用效益。过大的生师比反映出教师数量和教育经费不足，较小的生师比则表明政府对教育的投入较大，教育质量较高。联合国教科文组织1995年对全球190个国家的统计数据显示，越是发达国家，初等教育和中等教育的生师比越小；越是欠发达国家，其生师比越大。发展中国家教育资源短缺，小学教师分科授课，中学选修课比例较小，大班额教学的现象比较普遍。而发达国家办学条件良好，小学教师往往包班上课，中学选修课很多，实际班级规模小。据对发达国家的统计，随着经济和教育的发展，生师比会逐渐缩小。

根据联合国教科文组织1995年的统计数据，生师比发展中国家的平均水平（小学为30，中学为20）；世界平均水平（小学为27，中学为17）；发达国家的水平（小学为16，中学为14）。而据《2007年全国教育事业发展统计公报》统计，2007年中国小学生生师比为18.82∶1，初中生师比为16.52∶1。近些年来，在乡村教师职业吸引力得到提升的同时，乡村教师队伍学历水平和收入水平也不断提高。免费师范生政策、农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划、农村学校教育硕士师资培养计划等为农村义务教育提供了师资力量。《中国农村教育发展报告2016》统计显示，我国乡村学校生师比持续下降，乡村小学生师比由2011年的16.64下降到2014年的14.41，乡村初中生师比由2011年的13.58下降到2015年的10.89。

虽然从生师比的数据中可以看到，我国当前农村义务教育阶段生师比呈现下降的趋势，但其比例下降更多的是由于随着我国城镇化水平的提高以及人们对于城市教育资源的不断追求，进城务工人员随迁子女进入城市的人口比例增加，造成农村义务教育阶段的学生人数降低，直接导致农村义务教育阶段生师比不断下降。但由此，城市中大班额现象愈演愈烈，生师比严重失调。这些现象都说明，我国在义务教育阶段教师资源配置不合理的状况仍然存在，尤其在新的历史时期，我国“二孩”政策放开之后，义务教育阶段的人口不断增加，师资的合理配置在促进义务教育均衡化方面显得越来越重要。

当前，在“县管校聘”制度下，我国农村义务教育阶段师资结构问题主要表现在以下几个方面：义务教育师资结构缺乏“均衡性”。近年来新进教师性别比例失衡严重；义务教育师资配备缺乏“全面性”，地区之间教育经费和教育基础设施建设投入不均衡，新城区以及新兴城镇内超大班额、特大班额问题十分严重；义务教育师资培养缺乏“针对性”，教师队伍老龄化严重，专业学科优秀教师短缺，高等师范院校与中小学校交流互动存在真空，培养年轻教师队伍缺乏针对性、定向性。教师配置制度和合理流动制度未能建立起来或未严格执行。一是教师的分布极不平衡。各地均出现了城市的重点中小学教师普遍超编，农村贫困地区的普通和薄弱中小学教师严重短缺的问题；同时也出现了一面尽力解决民办教师问题，一面又大量招聘代课教师等矛盾现象。二是教师的合理流动缺少可行的制度。许多地方教师的余缺即使在县乡内部也不能有效调节，从而严重影响了教师资源的使用效率。

（三）农村教师队伍建设问题突出，成为制约义务教育发展的主要因素

2006年全国仍有约31万名教师未达到国家规定的学历。代课教师现象并非西部地区所独有，但问题最为严重的还是西部的贫困地区。到2007年年底，全国中小学的代课人员是37.9万人。农村小学和初中教师中高级职称比例偏低：2004年，全国农村小学高级教师的比例为35.9%，农村初中中教一级及以上教师的比例为32.3%，分别比城市低8.9%和14.5%。小学高级教师的比例、初中中教一级及以上职称教师的比例，东、西部地区都相差12%。

农村学校用人制度和教师补充机制不规范。一些地方还存在着政府部门长期借**师和占用教师编制，基层政府将农村学校作为分流、安置人员的主要渠道的现象。农村中小学沉淀了大批顶编不顶岗、顶岗不顶用而又动不了、流不出的人员。一些经济欠发达地区由于教师工资占当地财政供养人口的基数较大，财政压力较大，长期有不补正式公办教师，而大量使用代课人员的现象。一些地方县级教育行政部门统筹管理教师的职责没有完全落实到位，难以统筹调配教师资源。

农村教师待遇和生活水平仍然偏低，教师待遇中地方出台的津贴、补贴难以落实到位，大部分地区没有建立起农村中小学教师医疗保障制度。一些地区农村教师的住房十分紧缺，甚至城镇到农村支教的教师的周转住房都不具备。农村还有大量的教学点，地点比较分散，学校没有一定的规模，不可能配备足够数量的教师，开不足国家规定的课程。为解决上述问题，国家在2003年至2007年采取了一系列措施，创新农村教师补充机制，农村教师队伍整体素质进一步提高，高学历和高级教师的比例提升明显，城乡之间教师学历合格率差距缩小。实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划，两年共从应届大学毕业生中招聘特岗教师3.3万名，覆盖了12个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团395个县级单位的4074所农村中小学，缓解了“两基”攻坚地区教师不足、素质不高的问题。教育部直属师范大学试点师范生免费教育，为农村中小学培养高水平的教师，所需经费由中央财政安排。通过以上措施的实施，农村地区小学专任教师学历合格率进一步提高。

从2010年开始，我国逐步实施免费师范生政策、农村义务教育阶段学校教师特岗计划、农村学校教育硕士师资培养计划等为农村义务教育提供师资力量，为农村义务教育阶段培养和补充了大量的教师，优化了教师队伍。但是，当前的农村教师队伍建设中仍然存在农村义务教育师资体系缺乏“系统性”，各地区“地方教师人才储备库”尚未构建完善，义务教育资源难以有效整合和充分使用，师资资源还存在浪费等现象；义务教育师资管理缺乏“统筹性”，城乡教师编制标准与核定工作进度滞后，区域内教师流动性差，难以适应快速城镇化进程中农村小规模学校与城镇大规模学校的发展需求等问题，这些问题的存在一定程度上会影响我国未来农村义务教育的发展，所以在加强农村义务教育阶段教师队伍建设方面，各级政府和教育部门仍然需要不断进行政策调整和加大经费支持，鼓励更多的高校毕业生到农村、到民族地区、到贫困地区去，补充当地义务教育教师队伍，优化师资结构，提高师资水平，提升我国农村地区、贫困地区、偏远地区以及少数民族地区的义务教育均衡化水平。

[1] 《张文襄公全集》卷105，847页，中国书店1990年影印版。

[2] 中央教育科学研究所：《中国现代教育大事记》，205页，北京，教育科学出版社，1988。

[3] 《第一次中国教育年鉴》，丙编，487页，上海，开明书店，1934。

[4] 邰爽秋、黄振祺等：《中国普及教育问题》，91页，商务印书馆，1938。

[5] 熊贤君：《论民国时期教育经费的困扰与对策》，载《湖北大学学报》（哲学社会科学版），1996（5）。

[6] 《邓小平文选》第二卷，40页，北京，人民出版社，1994。

[7] 《邓小平论教育》，148页，北京，人民教育出版社，1990。

[8] 中央教育科学研究所：《2001中国基础教育发展研究报告》，13～14页，北京，教育科学出版社，2001。

[9] 中央教育科学研究所：《2005/2006中国基础教育发展研究报告》，14页，北京，教育科学出版社，2006。