三、必须解决义务教育的不均衡发展问题，确保义务教育公平

我国当前九年制义务教育的入学率、巩固率有了切实的提高，实现了普及九年制义务教育。但在新的历史时期，我国义务教育发展面临着新的问题和新的矛盾。党的十九大明确提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在教育发展方面，葛道凯认为：“用党的十九大报告分析社会主要矛盾的思想方法来研究，会发现当今教育的基本矛盾已具体化为教育供给的单一、粗放及教育运行的内向，与人民群众教育需求的多样、个性及社会对教育参与不充分之间的矛盾。这一基本矛盾在一定程度上支配了择校热、大班额、中小学生课外负担较重、教育对经济社会发展的支撑能力不够强等教育现象。”“让所有的孩子都能上得起学，都能上好学”，成为我国当前义务教育发展的新目标。这就意味着我国义务教育开始从普及化向均衡化方向发展。有学上、上得起学到上好学的新要求，巩固提高我国义务教育依然任重道远。

2000年全国基本实现“两基”后，义务教育的发展打下了一个良好的基础，但质量建设成为义务教育持续发展的核心问题。如何让学生在“进得来”之后，“学得好”，是义务教育工作下一阶段需认真解决的问题。部分地区出现“普九”工作滑坡或反弹的现象，学生缺乏学习兴趣是主要原因之一。而高水平、高质量的“普九”工作的建设在资金投入、师资力量、教育教学管理等方面面临着困境。已通过“两基”验收的一些地方，也仅仅达到“普九”的基本要求，依然存在着水平低、基础弱、不全面、不稳定的现象，需要相当一段时间继续投入大量人力、财力来巩固成果。义务教育质量的地区差异明显存在，初中教育质量是整个教育的薄弱环节。

近年来，政府对我国城乡教育发展不均衡问题有清醒的认识且高度重视，并对义务教育投入的增长实行农村高于城市的倾斜政策，使生均拨款的城乡之比有所缩小；全国农村义务教育生均预算内公用经费增长较快，城乡差距缩小更为明显；农村校舍增长较快，大部分省份生均校舍面积城乡基本相近；教师学历合格率进一步提高，城乡间、地区间差距缩小；全国农村学校现代教育技术装备水平有较大提高，城乡差距有所缩小。但我们应清醒地认识到，农村义务教育的发展只是相对于过去过于薄弱和落后的局面而言的，发生了一系列积极而深刻的变化，只是对今后的可持续发展提供了良好的开局和基本的条件，从整体上讲仍然是国民教育体系中最为薄弱的环节，与城市教育体系相比依然存在较大差距，现实中仍存在许多的困难，需得到全社会的高度关注。

由于历史的、现实的原因，义务教育还存在着严重的不均衡现象，如区域发展不均衡。从全国范围看，义务教育的非均衡发展集中表现为东部与中西部地区之间教育发展水平的差异，并兼有不同程度的南北地区差异；城乡之间和学校之间发展不均衡。不仅城乡之间“普九”存在着很大的差距，即使是同一城市中不同的学校之间（重点校、普通校、薄弱校）“普九”的差距也十分明显；“普九”督导评估制度相对滞后，验收标准不统一。义务教育现有的督导评估体系以选拔为主要目的。评估标准缺乏必要的教育基准，评价过程中主观性因素很多，最终导致义务教育质量参差不齐。评估内容方面，重外在形式轻实质内容，重数量轻质量。评估方法、方式，重结构轻过程。评估对象方面，重学校轻政府，把义务教育纯粹视为学校行为，忽视了对政府应尽义务的督导和评估。不仅如此，各地还自行制定验收标准，特别是在一些经济欠发达地区，普及义务教育的验收标准往往低于经济发达地区，这是我国不可回避的现实问题。就核算生均校舍建筑面积一项来看，同样面积的校舍东部地区的质量远远高于西部地区。单就西部地区比较，经济条件好的地区，其校舍质量高于经济条件差的地区。硬件建设在不同地区也存在不同的质量差别。初中毛入学率按规定应连续三年达到95%，而有些地区的验收带有很大的突击性，只要当年达到95%、较前两年有所增长就可以了。有些地区验收时还存在弄虚作假的现象，进而掩盖了义务教育普及中存在的问题。

从《国家教育督导报告2005》公布的情况看，生均拨款水平中、西部地区过低，与东部地区的差距进一步拉大。2004年，初中生均预算内教育事业费东部地区平均为1874元，西部地区为1017元。初中生均预算内公用经费东部地区平均为304元，西部地区为121元。与2000年相比，初中生均拨款东、西部地区之比均有所扩大。小学情况也与之类似。2004年中部地区小学、初中生均拨款均低于西部地区，其中生均预算内公用经费约低20%，与东部地区的差距则更大。全国尚有113个县（区）的小学、142个县（区）的初中生均预算内公用经费为零，其中85%以上集中在中、西部地区。生均教学仪器设备配置水平，农村和中、西部地区依然较低，城乡间、地区间差距均较大。2004年，小学生均教学仪器设备值农村为167元，城乡之比为2.9∶1；初中生均教学仪器设备值农村为269元，城乡之比为1.4∶1。2004年，小学生均教学仪器设备值东部地区为382元，中部地区为266元，西部地区为213元。初中生均教学仪器设备值东部地区为474元，中部地区为289元，西部地区为242元。

中级及以上职称教师比例的差距较大。初中、小学中级及以上职称教师的比例是反映教师队伍整体水平的一个重要指标。这一比例的城乡、县际差距较大，分布不均衡，初中尤为突出。各省农村初中中教一级及以上教师比例普遍低于城市，城乡差距过大，有27个省（自治区、直辖市）超过10%。城乡差距较大且农村初中中教一级及以上教师比例较低的省（自治区、直辖市）主要为浙江、北京、山西、重庆。据《国家教育督导报告2005》记述，2004年，绝大多数省初中中教一级及以上职称的教师比例县际差距更大，有28个省（自治区、直辖市）超过20%，其中有16个省（自治区、直辖市）超过30%。从《国家教育督导报告2005》的分析中可见，当时我国义务教育存在严重的区域之间的不均衡，东、中、西三个地区的生均教育经费、生均教学仪器设备值、教师的配置状况差距较大；城乡之间义务教育的发展也存在着较大的不均衡。

经过十年的义务教育的政策调整和实践上的努力，我国义务教育阶段的均衡化发展取得了巨大的成就。截至2016年年底，全国实现义务教育发展基本均衡的县（市、区）累计达到1824个，占全国总数的62.4%。《2016年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》记述，据不完全统计，自2013年启动督导评估认定以来，各地用于推进义务教育均衡发展累计投入2.73万亿元，新建和改扩建学校约20万所，补充教师130万人，参与交流的校长和教师185万人次，有力推动了义务教育的均衡发展。2015年生均教学仪器设备值总量增幅最大，小学和初中的增幅分别为8.83%和11.38%。

梳理《2016年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》中对全国26个省（自治区、直辖市）、522个县进行的义务教育均衡发展状况的评估可以发现，我国当前义务教育均衡发展还存在以下问题。

第一，义务教育经费保障机制依然未完全落实到位。2016年，全国26个省（自治区、直辖市）的522个县参加了国家义务教育均衡发展督导评估认定工作，其中8个省（自治区、直辖市）义务教育经费保障机制未落实到位。主要表现为：一是存在教育经费政策未落实到位现象，部分县个别学校资金缺口较大。二是未能实现义务教育经费的“三个增长”。个别受检县近三年都未能全面实现义务教育经费“三个增长”的要求，缺少保障教育经费稳定增长的长效机制。

第二，基本办学条件仍存在薄弱环节。由于人口生育高峰及人口在某些区域聚集增速快等因素，主城区教育资源紧张，不同程度地存在班级人数超额现象；学校占地面积，尤其校舍面积不足，生均体育运动场馆面积不足，这些问题在主城区较为普遍，部分学校存在功能（专用）教室配备不足等现象；部分学校存在生均教学仪器设备值偏低，计算机、实验用品等教学辅助用具、设备陈旧和配置不足等问题；部分农村地区和少数民族地区校园网建设、多媒体教室建设等滞后。

第三，教师队伍建设亟待进一步加强。中西部的部分省份和少数民族地区专任教师配备不足现象较为严重，农村小规模学校按班师比配置教师政策落实困难。一些农村中小学教师队伍老化，教师队伍年龄结构不合理，年轻教师比例偏低；教师学科结构性缺口的问题仍然不同程度地存在，尤其是音、体、美、外语、科学、信息等学科专业教师缺口严重。部分地区校长、教师交流机制和激励机制建设滞后，一些学校校长的办学理念、管理水平亟待进一步提高；农村教师外出学习机会少，教师培训经费不足，教师专业提升乏力；教师职称评聘、编制以及福利待遇等政策未能完全落实到位。

第四，学校管理水平和教育资源使用率有待提高。部分地方教育管理人员对国家政策不熟悉，信息公开意识薄弱，不能有效利用学校宣传国家为促进义务教育公平发展做出的倾斜投入。现代学校制度尚未健全，教育教学管理方式滞后，日常管理水平亟待提高。课程改革工作意识薄弱，教师教育教学方法单一，实验课、综合实践、劳动教育等课程落实不到位；学校已配备的教学仪器设备、图书等，学生利用率偏低。信息化资源使用率不高，信息化手段不能很好地服务于学校管理和教育教学改革。部分学校校园文化不够浓厚，办学特色不够鲜明。

第五，有特殊需求的学生的教育及保障机制有待完善。据《2016年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》所述，部分地区农村初中学生辍学问题仍未完全解决，个别学校学生辍学率有抬头的迹象。一些地方政府关爱留守儿童、进城务工人员随迁子女措施不足，乡村少年宫建设远远不能满足需求，特殊群体学生教育机会未得到完全保障。部分寄宿制学校后勤人员、卫生人员缺乏，安保工作不够到位，学校食堂卫生管理不规范，存在安全隐患。一些偏远小规模学校实施营养改善计划存在困难，企业供餐和食堂供餐成本过高，小伙房供餐则存在因卫生条件不达标而难以获得卫生许可证等问题。这些问题的存在，严重影响着我国义务教育的高位均衡化发展，所以在未来的义务教育发展中，仍然要将这些问题作为我国当前义务教育发展中的重要问题集中解决。

此外，“择校”现象的出现，也是我国义务教育发展不均衡在现实中的一个突出表现。“择校”诱发的“择校收费”近年来成为一个社会热点，是导致上学难、上学贵的重要因素。由于一些地方特别是一些大中城市义务教育优质资源相对不足，教育资源配置不均衡，学校之间发展差距进一步拉大，导致择校现象有愈演愈烈之势。加上一些地方财政投入不足，实际上新增教育机会和教师的一部分待遇仍需要学校自行解决，这势必增加学生家长的负担。还有一些学校办学行为不规范，出现了乱补课、乱办班以及有偿家教等现象，使教育乱收费问题屡禁不止。

择校现象不仅成为教育界滋生腐败的因素，而且冲击到教育公平。表面上看，择校，家长和学生考虑的是学校的升学率，事实上择的是教育资源。就教育资源而言，在我国很多城市并不是学校绝对不足，而是优质教育资源的相对不足。由于一些重点学校在国家的长期投入下，与一般学校在教学条件和水平上形成了巨大差别。地方政府为了建设窗口学校，更是加剧了优质资源向少数学校汇聚。家长和学生对优质教育资源的争夺使择校风成为必然。20世纪90年代初，我国基础教育主要由政府办学，有条件的地方实行“民办公助”“公办民助”等多种形式办学，后来这些学校统称为“改制校”。改制校转型，其初衷在于推行教育均衡及给“择校热”降温。改制校成立之初，拓宽了教育经费筹措渠道，但后来逐渐变味儿，一些条件较好的学校利用“改制校”的途径，获得了更多的资金支持，发展较快，而那些原本比较薄弱的学校由于缺乏资金，发展较慢，两相对比，义务教育就陷入了“好学校更好、弱学校更弱”的不良循环之中，“择校费”问题不降反升。有专家指出，改制校诞生之初是为了满足民众对优质教育资源的需求，以弥补政府对义务教育投入的不足。但在实践过程中，部分学校利用公共教育资源牟利，不利于教育公平。我国近年来着力对改制校进行整顿，但改制校普遍反映它们面临着教师去留、维持学校运转等方面的问题。

遏制择校风，根本不在“择”而在“校”，择校现象的源头不在家长和受教育者，而在学校和教育管理者，因为作为公共资源的义务教育，被人为地私利化、等级化，才导致了在供给严重失衡、不公条件下的无奈之“择”。因此，要彻底铲除择校的滋生土壤，必须从公平配给教育资源入手。

根据《中华人民共和国义务教育法》，立足治本，今后宜在以下几个方面采取有力措施：办好每一所学校。当前重点调整相关教育制度和政策，加强对困难学校的支持；建立健全办学设施设备均衡配置的制度，实施优秀校长、教师轮岗制度，加强校际的对口支持。增加教育经费投入。制定相对统一的、反映经济社会发展水平的办学条件标准与教师工资标准，使学校从筹资压力下解放出来。同时，加强对学校的收支情况、办学效益评估监督，控制学校借口经费不足而使各种收费合理化。《中华人民共和国义务教育法》对规范义务教育办学行为有严格规定：一是不得将学校分为重点学校和非重点学校，学校不得分设重点班和非重点班。关键是要对学校在资源、政策上进行公平的分配，不得有政策、资源的倾斜，这一条体现了全社会对教育公平的强烈愿望。二是不得以任何名义改变或变相改变公办学校的性质，也就是“名校不能变民校”。三是学校不得违反国家规定收取费用，不得以向学生推销或变相推销商品、服务等方式牟利。

2018年4月，教育部全面部署2018年全国普通中小学招生入学工作，副部长朱之文指出，经过近几年坚持不懈的努力，大中城市“择校热”开始降温，许多重点大城市基本实现免试就近入学、规范有序入学，“择校热”有效缓解。从重点监测的24个大城市来看，2014—2017年，小学免试就近入学比例一直在97%以上，2017年达到了98.7%；初中免试就近入学比例一直在95%以上，2017年达到了97%。总体上看，群众对普通中小学招生入学工作的满意度有了提升。第三方机构随机抽取10个副省级及以上城市105个区县的14.8万名学生、36万名家长进行调查，结果显示，家长对近两年当地招生入学工作总体满意度达87.5%，学生对就读学校满意度达97%，均比过去有了明显提高。但目前来看，普通中小学招生入学方面还存在着一些问题，如中小学招生与校外培训机构考试竞赛挂钩、民办学校违规跨区域争抢生源、特长生招生、随迁子女就学难、中考加分不规范等问题。这些问题的存在一方面影响着我国义务教育的区域内均衡化发展，另一方面也会造成人民对义务教育公平的误解。因此，在未来的义务教育均衡化发展中，仍然应当将促进义务教育公平作为教育发展的重要出发点，真正实现义务教育的均衡化。

总之，义务教育的均衡发展体现了严肃的社会公平意识。只有起点和过程是公平的，才可能保证结果的公平。这里需要强调的一点是，义务教育的均衡发展并不是要把城乡的所有义务教育学校，办成“千校一面”的雷同式学校。它主要是要求给学校发展提供较均衡的办学条件，要求在教育设施、师资队伍以及投入经费等方面对各学校一视同仁，并且努力促使所有学校都能做到管理规范、科学有序，从而为儿童、少年提供相对平等的教育机会与条件，创造公平的人生竞争起点。只有如此义务教育才能为个体和社会的发展，提供强有力的、源源不绝的人才支持，为社会的和谐、文明的传承奠定坚实的基础。