第四节 深化改革，学前教育社会化发展阶段（2001—2005年）
进入21世纪，国家继续深入推行经济和管理体制改革，加快推行农村教育管理体制改革、中小学教育资源调整、国有企事业单位教育职能剥离等改革，但此时与社会转型相适应的学前教育事业发展与管理新体制并没有建立，学前教育事业发展受到强烈冲击，仍然面临着前所未有的困难和挑战。针对这一情况，国务院在2003年转发了教育部等十部委联合发布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》。
《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》是在全面、深入把握当时我国学前教育事业发展的现状与问题的基础上出台的。2001年，教育部召开全国学前教育工作座谈会，会议就学前教育取得的成绩和发展的前景进行全面总结和深刻分析，就当时学前教育事业发展存在的问题及如何推动“十五”期间学前教育事业的发展提出了改革思路，尤其是就政府加大投入、改革收费办法、发挥示范园的作用、建立以社区为基础发展早期教育的模式等重大问题提出了具有突破性的改革意见。这项工作得到国务院的高度重视，中央各有关部委积极配合教育部，认真分析和确定了各自在新时期学前教育事业发展中的任务和改革办法。国务院办公厅还召开了由部分省（自治区、直辖市）政府秘书长、教育厅长和县教育局长、幼儿园园长代表参加的会议，广泛听取来自基层的修改意见。
《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》就解决当时学前教育发展中出现的一系列重大问题提出了意见，明确了“十五”期间我国学前教育改革与发展的目标，并提出要实现上述目标，必须从以下五方面着手：进一步完善学前教育管理体制和机制，切实覆行政府职责；加强管理，保证学前教育事业健康发展；全面实施素质教育，提高幼儿教育质量；加强师资队伍建设，努力提高幼儿园教师素质；加强领导，保证幼儿教育改革与发展的顺利进行。
《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》的主要特点有以下几点。
其一，明确各级政府的责任，完善“地方负责、分级管理”的管理体制。
文件首次明确了从中央、省、地、县、乡（镇）级政府到村民委员会应承担的具体职责和任务，明确了农村学前教育的管理体制为：由县负责举办公办园，乡（镇）负责举办乡镇中心园，村要发展多种形式的学前教育，包括幼儿班、非正规的教育形式，即“三级办学，二级管理”。该文件首次明确“乡（镇）财政预算也要安排发展学前教育的经费”，农村义务教育实行“以县为主”的体制，把幼儿教育的责任和管理权力交给乡级政府，实现了重心下移、责任落实到位，以改变管理薄弱状况。
其二，明确了新形势下各部门管理职能的重点工作内容。
例如，编制部门要制定幼儿园教职工的编制标准；劳动和社会保障部门要统筹研究农村幼儿园教师的养老保险问题；教育部门会同财政和物价主管部门按照不以营利为目的的原则，制定幼儿园（班）收费管理办法；卫生部门负责拟定有关卫生保健方面的法规和制度，监督和指导幼儿园卫生保健工作；建设部门要在城镇改造和城市小区建设过程中建设与居住人口相适应的幼儿园；民政部门要把发展学前教育作为城市社区教育的重要内容。
其中关于收费的问题，《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》首次提出在坚持学前教育公益性本质的基础上实行“按成本合理收费”的改革，即按每一个幼儿园的实际合理需求核定成本的收费管理办法。这既规范了收费行为，又保证了幼儿园的经费有合法的来源，并改变当时收费管理不力的状况。该文件明确了管理权限：省级部门制定收费最高和最低标准，县级部门确定幼儿园收费标准，民办园的收费实行备案和公示制度。这些改革办法符合《中华人民共和国民办教育促进法》的原则，有助于实现非义务教育在市场经济下的相对公平价值，以推动各类幼儿园的规范管理。
该文件提出要建立新的学前教育发展模式，明确了“十五”期间的发展目标是要建立以社区为基础的、以示范园为中心的、能利用社区多种资源的、灵活多样的、正规和非正规形式的学前教育服务网络；明确了为0～6岁儿童家长提供保教服务，把提高家长的科学育儿能力作为学前教育事业发展的重要目标之一，扩大学前教育工作的范围和职责。文件体现了把学前教育作为一种多方受益的高效益的社会综合发展计划的大教育观和发展观，这与联合国所倡导的理念、与世界学前教育的发展趋势是一致的。
其三，坚持保护国有资产不流失的原则，提出了针对转制的幼儿园资产的基本管理办法。
《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》明令“不得出售或变相出售公办园和乡（镇）中心幼儿园，已出售的要限期收回”，显示出国务院制止“卖园风”的决心。文件明确提出，国有企事业转制中，幼儿园产权归属办法是提交教育部门管理、多种体制结合的管理办法；加强对新建小区幼儿园的管理，一方面保证幼儿园多年积累下来的资源继续为学前教育服务，另一方面不断增加新的资源。
其四，办好示范园，发挥示范、培训、管理等多种功能作用。
《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》规定，要“形成以省、地、县、乡各级示范性幼儿园为中心，覆盖各级各类幼儿园的指导和服务网络”，这是针对学前教育优质资源缺乏、培训力量不足、管理力量薄弱的现状而采取的大胆的改革措施。这项改革将充分发挥示范园的作用，能使有限的、集中使用的学前教育经费得到再利用，从而提高政府投资的效益。
其五，保障幼儿园教师的合法权益。
《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》明确规定，县级教育部门要保证公办教师的工资；企业改制的幼儿园要保证教师的合法权利，要解决城市幼儿园教师的社会保障问题；并首次把探索农村幼儿园教师社会保障制度列入社会保障部门的工作日程，这为广大农村幼儿园教师的社会待遇从根本上得到改善带来新的机遇。文件将幼儿园教师的培训纳入中小学教师的继续教育规划，政府将有计划地解决培训经费、培训师资等问题。
其六，推进学前教育均衡发展，加大针对农村和贫困地区的学前教育的支持力度。
为减少差异，促进城乡学前教育的均衡发展，在农村学前教育资源缺乏的情况下，为加强公办园的建设，《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》明确利用中小学的空余校舍优先办园。考虑到国家财政性经费对农村学前教育的投入较少的情况，该文件要求从中央到地方的各级政府要有扶持农村和贫困地区幼儿的资金，以促进农村学前教育的不断发展。
其七，首次明确在各级政府建立学前教育评价制度，发挥督政和督学相结合的评价监督管理机制的作用。
《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》首次规定了由国务院教育部门制定学前教育的督导评估暂行办法，把学前教育纳入了各级政府对教育的督导工作范围，促进政府有关负责人更自觉地搞好工作，把学前教育工作成就和自己的政绩挂钩；首次提出建立由政府有关部门参与的学前教育联席会议制度和政府督导制度，以保证学前教育工作能纳入各部门日常工作中和政府的行为规范中。
《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》明确了解决学前教育事业发展面临的困难和问题的方向与措施，使得“十五”后期，学前教育事业呈现稳步发展的态势。“十五”期间，我国学前教育事业发展的基本情况如下。