第二节 依法治教，学前教育快速发展阶段（1987—1995年）

在这一阶段，学前教育事业发展着力解决了管理体制和法规保障问题，通过改革管理体制，依法治教，促使我国学前教育事业实现了持续快速发展。

20世纪80年代后期，在教育体制改革的大背景下，学前教育管理体制发生了重大变革。学前教育被重新纳入国家教育行政管理体系，制定了一系列学前教育法规、政策，加强了对我国学前教育工作的科学管理，推动了学前教育事业的持续快速发展。

1982年在机构改革过程中，全国托幼工作领导小组及其办事机构被撤销，因一直未明确由哪个部门承担该机构的工作任务，造成了各部门对学前教育工作的管理分工不清、职责不明，影响了学前教育事业进一步发展。针对上述情况，1987年，国务院召开全国幼儿教育工作会议，国务院办公厅转发了国家教委等九部门《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》，确定了学前教育实行“地方负责，分级管理”和各有关部门分工负责的原则，明确规定了教育、卫生、计划、财政、劳动人事、城乡建设环境保护、轻工、纺织、商业等部门对学前教育的职责。

此后，国家教委主管全国的幼儿园管理工作，地方各级人民政府的教育行政部门主管本辖区内的幼儿园管理工作进一步明确，全国学前教育管理体制基本明确，学前教育被纳入各地区经济和社会发展规划。大多数省（自治区、直辖市）设立了学前教育专门管理机构，各级教育行政部门配备了专职人员。在政府领导下，建立起省、地、县、乡四级学前教育行政管理、教研、科研、培训网络。这种由上而下的统一领导、分级管理、分工负责的新管理体制的建立，实现了学前教育管理地方化。办学权力下放到基层，尤其是在农村，县、乡政府和村委会把学前教育事业作为本级政府的重要工作职责，同时发挥有关部门和妇联、工会的积极作用，极大地调动了群众的办园积极性。

依法治教是建立具有中国特色的现代化学前教育的重要内容之一，这一时期，我国政府颁布了一系列管理制度及法规，如《全日制、寄宿制幼儿园编制标准（试行）》（1987）、《国家教委、城建部城市幼儿园建筑面积定额（试行）》（1988）。这些法规的颁布，使我国学前教育各项工作更加科学化、规范化。

1988年，国务院办公厅转发国家教委等八部门发布的《关于加强幼儿教育工作的意见》。1989年8月20日，国务院批准了新中国第一个学前教育行政法规《幼儿园管理条例》。该文件明确了地方人民政府发展和管理学前教育的职责，提出：“地方人民政府应当根据本地区社会经济发展状况，制订幼儿园的发展规划……地方各级人民政府可以依据本条例举办幼儿园，并鼓励和支持企业事业单位、社会团体、居民委员会、村民委员会和公民举办幼儿园或捐资助园……幼儿园的管理实行地方负责、分级管理和各有关部门分工负责的原则。”该文件还对举办幼儿园的基本条件和审批程序、幼儿园的保教工作、行政事务及奖励处罚等做出明确规定。

特别要强调的是，《幼儿园管理条例》首次以教育法规形式提出“国家实行幼儿园登记注册制度”，“各级教育行政部门应当负责监督、评估和指导幼儿园的保育教育工作”。自此，学前教育评估工作在全国展开。各省（直辖市、自治区）依照中央颁布的各项法规、制度，制定了适合本地的评估标准。标准采用量化计分方式，内容涉及幼儿园全方位的工作，基本类型有：为审批登记注册制定的办园基本标准和园长、教师资格审定标准；为促进不断改善办园条件和提高教育质量制定的分类定级评估标准；为创设各级“示范园”制定的评估标准；等等。评估工作受到政府的重视，并得到财政、物价部门的配合。各地制定了“按类收费”的标准，引导学前教育走上“按质论价”的市场定价发展道路。评估工作使学前教育有了明确而规范化的发展方向，调动了主办单位加大投入的积极性，全国城乡幼儿园的办园条件普遍得到很大改善。评估制度的建立还提高了依法治教的认识，激励了各类幼儿园自我发展，不断地向更高层次迈进。

邓小平同志的“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”的指示为学前教育改革指引了方向，未来社会不仅需要体力、智力充分发展的人，更需要能合作、能交往、有主动性和创造性的个性发展良好的人。1989年6月，国家教委发布《幼儿园工作规程（试行）》，在重申1981年《幼儿园教育纲要（试行草案）》基本精神的基础上，《幼儿园工作规程（试行）》规定了国家对幼儿园的基本要求和管理的基本原则，全面、系统地对幼儿园的各项工作做出了规定。

《幼儿园工作规程（试行）》提出的教育目标充分体现了培养适应未来社会需要的人才素质的指导思想。该文件提出的教育内涵十分丰富，强调“体、智、德、美诸方面的教育应互相渗透，有机结合”，“创设与教育相适应的良好环境，为幼儿提供活动和表现能力的机会与条件”，明确提出“遵循幼儿身心发展的规律，注重个体差异，符合幼儿的年龄特点，因人施教，引导幼儿个体健康发展”，“促使每个幼儿在不同水平上的发展”，等等。该文件所体现的新的教育观，引发了幼儿园课程和教学改革。试行过程中，各地学前教育紧紧围绕着该文件的要求，开展以转变教育思想为核心、以奠定人的整体素质基础为目标的教育改革。例如，涉及社会、自然、艺术、健康、语言、认知等领域的课程改革，明确了课程是以教育活动为基本的组织形式，把学前教育与中小学教育区分开来，促进了学前教育创设开放性的教育环境，使幼儿在主动、积极的自我探索过程中积累体验，形成可持续发展的素质基础。教师的观念从以教师为中心转变为以儿童为中心；从重视知识的传递转变为关注教育过程；从关注幼儿的技能培养转变为关注幼儿情感和能力的培养，强调在教育过程中师生之间积极的互动作用；从强调幼儿的共性行为转变为培养幼儿良好的个性特征。经过6年的试行，1996年3月《幼儿园工作规程》正式施行。

《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》的颁布，标志着我国学前教育迈向法制化的新里程，推动了学前教育的全面改革。为保证两个法规落到实处，各级政府和教育部门从本地实际出发，制定了地方性行政法规和实施细则。在加强科学管理、转变教育观念、全面提高教育质量方面取得显著成效。学前教育的管理从此走上了依法治教的道路。

进入20世纪90年代，国家加大了对学前教育事业的改革力度。时任国务院总理李鹏同志代表中国在世界儿童问题首脑会议上签署了《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行九十年代〈儿童生存、保护和发展世界宣言〉行动计划》之后，我国政府又签署了联合国制定的《儿童权利公约》。中国政府动员全党、全民行动起来，履行对世界的庄严承诺，颁布了《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国母婴保健法》，为保障儿童的健康和发展、提高人口素质给予了法律保证。国务院颁布的《九十年代中国儿童发展规划纲要》提出了20世纪90年代我国儿童生存、保护和发展的主要目标：将1990年的婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率分别降低1/3和5岁以下儿童中度和重度营养不良患病率降低一半；3～6岁幼儿入园（班）率达到35%；各省（自治区、直辖市）、各地（州、市）和90%的县要有一种以上儿童校外教育、文化、科技、体育、娱乐等活动场所；使90%儿童（14岁以下）的家长不同程度地掌握保育、教育儿童的知识；完善保护儿童合法权益的法律，健全相应的执法机构和队伍等。

面对21世纪人才培养对学前教育事业发展提出的要求，幼儿园教师素质的重要性被提到新高度。1993年10月，第八届全国人大常委会第四次会议通过了《中华人民共和国教师法》，从教师的权利和义务、资格和任用、培养和培训、考核、待遇、奖励、法律责任等方面对包括幼儿园教师在内的教师队伍建设提出了全面的要求。其中，在师资素质方面，要求“取得幼儿园教师资格应该具备幼儿师范学校毕业及其以上学历”。

随着我国经济体制改革的日益深入和社会主义市场经济体制的建立，学前教育工作面临一些新情况和新问题。在当时企业转换经营机制的过程中，为保证学前教育事业的健康发展，国家教委等七部委联合下发《关于企业办幼儿园的若干意见》，强调“学前教育关系到千家万户，国家、集体、企事业单位和公民个人对该项事业的发展都承担着义不容辞的责任和义务”，提出要坚持依靠社会力量发展学前教育的方针，有条件的企业应继续办好幼儿园；要深化改革，积极稳妥地推进学前教育逐步走向社会化；各级政府和教育行政部门要加强对企业办园的业务指导；在城市规划建设中要安排好幼儿园规划和建设；要加强社区对学前教育的扶持与管理。

特别值得一提的是，一些地方政府开始了地方性学前教育立法工作。1986年江苏省人大通过《江苏省幼儿教育暂行条例》，这是我国首个地方性学前教育行政法规。该文件明确了幼儿教育在国民教育中的重要地位，就幼儿教育的性质、办学体制、教育管理、办学形式、幼儿园建设、教师培养和待遇等方面做出了具体规定。该文件的颁行不仅极大地推动了江苏省学前教育事业的发展，而且促进了各地对学前教育法规建设的重视。此后，青岛市、北京市等地也颁布了学前教育法规，这些地方性学前教育法规均为全国性的学前教育立法提供了宝贵的经验和有价值的参考。

这一时期，在学前教育法规、政策的保障和推动下，我国学前教育事业获得了持续快速发展。1995年，全国幼儿园有18.04万所，在园幼儿为2711.2万人，教职工总数为116万人，分别增长为1986年的1.04倍、1.66倍和1.32倍。