第二节 民办教育发展的历程和成就

一、民办教育发展历程

开启改革开放“总开关”后，沉寂的民办教育涌动复苏，民办学校数量迅速增加，办学范围逐渐从成人教育向普通高等教育、基础教育、职业教育等领域延伸。从整体来看，我国民办教育的恢复和发展大致经历了恢复起步期（1978—1992年）、快速发展期（1993—2002年）、规范发展期（2003—2016年）和内涵式发展期（2017年至今）四个阶段。

（一）恢复起步期（1978—1992年）

从1978年党的十一届三中全会召开到1992年邓小平发表南方谈话，是我国民办教育的恢复起步期。1978年，十一届三中全会做出了将全党工作重点转移到经济建设上来的决定，重新开启四个现代化建设。但有限的公办教育资源和初步恢复的教育体制难以支撑经济建设对人才和知识的需求，在这种背景下社会力量办学开始兴起，并得到政府的默许和鼓励。1982年，全国人大通过的《中华人民共和国宪法》第一次以宪法的形式肯定了社会力量办学的合法性，明确了国家对民办教育的鼓励态度。1980—1985年，《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》《中共中央关于经济体制改革的决定》《中共中央关于科学技术体制改革的决定》《中共中央关于教育体制改革的决定》相继出台，继续鼓励社会力量办学。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》，重申鼓励企业、事业单位和社会力量办学的相关规定。1987年，国家教委颁布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》界定了社会力量的范畴，并指出“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”，正式将民办教育纳入国家教育体系，进一步推动了民办教育的恢复和发展。这一时期出台的民办教育系列政策，一扫民办教育发展的阴霾，彰显了政府对社会力量办学的支持，形成了良好的舆论导向。

在此背景下，沉寂30年的民办教育机构悄然萌发。一批以自考助学、文化补习和职业技能培训等为主要办学形式的民办教育机构在全国各地陆续出现。比如，1978年于湖南长沙成立的中山业余大学、1982年于北京成立的中华社会大学等，后者的成立被视为我国民办高等教育复兴的标志。1984年，第一所国家承认学历的民办高校——北京海淀走读大学成立。从1980年至1986年，短短几年内，全国民办高等教育机构从30所迅速发展到370所。[3]在民办教育起步较早的省份，民办学校恢复发展较快。根据相关资料统计，1989年仅北京、上海、天津等十几个城市，经教育主管部门批准成立的民办学校就有2000多所，在校生达300多万人。以北京为例，1987年北京有民办学校377所，在校学生10万人[4]；1991年，北京共有民办学校和民办教育机构750所，在校学员35万人。[5]截至1991年年底，全国共有民办幼儿园12091所，民办普通中学544所，民办普通小学655所。[6]截至1991年底，我国有民办高校以及民办高等教育机构450余所。[7]1990年以后，我国民办学校举办重点向中、高等职业教育领域和职业培训领域转移，一个多类型、多层次、多学科的民办教育体系初步形成。

1992年，邓小平南方谈话澄清并解决了社会建设中的若干理论和实际问题，特别是解决了关于姓“资”还是姓“社”的讨论，推动了政府部门和民办教育工作者进一步解放思想，进一步加快了民办教育的发展进程。

（二）快速发展期（1993—2002年）

随着社会经济体制改革持续推进，以《中国教育改革和发展纲要》（1993年）的发布为起点，我国民办教育进入快速发展期。在此期间，国家的一系列法规政策文件，如《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）、《社会力量办学条例》、《面向21世纪教育振兴行动计划》等，明确了民办教育的工作方针，为民办教育发展提供了更加充分的法律、政策依据，奠定了公办学校和民办学校共同发展的基础。

在1999年中共中央、国务院召开的第三次全国教育工作会议上，朱镕基同志明确提出“鼓励社会力量以各种方式举办高中阶段和高等职业教育，有条件的也可以举办民办普通高等学校”[8]。国家领导人对民办高等教育的明确肯定态度激发了社会力量办学的积极性，并且出现了民办公助和独立学院两种新的民办学校办学形式。在国家政策的引导下，许多公办学校，特别是义务教育阶段的公办名校，凭借自身的优质资源，纷纷参与举办民办学校，甚至一些地方的名校初中部完全转为民办学校。1999年，教育部批准试办的第一所独立学院——浙江大学城市学院正式成立，掀起了公办高校举办民办二级学院的热潮。[9]从1993年到2002年，民办教育以空前的规模和速度获得长足发展，民办教育机构的数量、入学人数成倍增长。从1993年到2001年，民办幼儿园从16990所增至44526所，在园幼儿从724000人增至3419310人；民办小学从4030所增至4846所，在校生数从649000人增至1818438人；民办中学从851所增至1915所，在校生数从227000人增至2328698人。[10]民办教育从公办教育的“拾遗补缺”逐步发展为社会主义教育事业不可缺少的组成部分。

（三）规范发展期（2003—2016年）

在政府政策利好背景下，社会办学力量迅速发展，民办学校办学条件不断改善，民办教育规模不断扩大，继续呈现一派繁荣的景象。同时，由于民办教育发展的相关政策、舆论和社会环境并不完善，民办学校产权不清，内部治理结构不完善，财务缺乏监管，举办者办学理念存在误区，“三滥”现象（滥收费、滥招生、滥发文凭）依然存在等各种问题亟须解决和规范。2003年9月1日，我国第一部民办教育专门法《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）正式实施，进一步明确了民办学校的法律地位、国家促进民办教育发展的原则方针以及保障举办者、校长、师生合法权益的主张；2004年实施的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《民办教育促进法实施条例》）则规定了政府对民办教育的优惠扶持政策、管理与监管办法等内容，引导民办教育持续健康发展。自此，我国民办教育事业进入了一个优化发展环境、规范办学秩序、保障合法权益等有法可依的新时期。

《民办教育促进法》及其实施条例加快了民办教育从“游击队”向“正规军”转变的步伐。一些民办学校依据法规制度自觉规范办学行为，尊重教育规律、市场规律，并且不断完善内部治理结构，彰显教育的公益性。这种规范发展的取向进一步增强了民办学校体制机制的活力，使得民办教育发展呈现出运行日趋规范、数量持续增加、质量不断提升等显著特点。其间，全国民办学校逐步开始了举办者投入资产向学校法人转移、现代大学制度建设等工作，一些举办者逐步明确了公益办学的取向。2003年至2016年，全国民办普通高校从175所增至741所，民办普通高中从2679所增至2787所，民办中等职业学校从1382所增至2161所，民办普通初中从3651所增至5085所，民办普通小学从5676所增至5975所，民办幼儿园从55536所增至154203所。至此，民办教育成为我国教育事业的重要组成部分。

（四）内涵式发展期（2017年至今）

2016年新修订通过的《民办教育促进法》及《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》[以下简称《促进民办教育健康发展的若干意见》（2016年）]等系列法规制度的出台与正式实施，标志着我国民办教育全面进入了以分类管理为特征的内涵式发展新时期。

一方面，民办教育新法新政明确了分类管理的合法性，确定了营利性学校与非营利性学校的划分标准以及营利性民办教育准入领域，初步构建了营利性与非营利性民办教育分类扶持、分类监管的政策体系，为彻底破解长期困扰民办学校发展的法人属性不清、财政扶持不足、税收优惠难以落实、办学自主权不到位等问题奠定了法源性基础。另一方面，新法新政要求民办学校进一步完善现代制度，建立健全信息公开制度，并且明确了民办学校的法律责任及对营利性民办学校的监管办法，促进民办学校进一步完善内部治理结构，规范办学行为，注重提高办学质量。作为我国民办教育事业发展的里程碑，新《民办教育促进法》及其配套法规推动我国民办教育进入内涵式发展期，开启了民办教育发展的新征程。