三、存在的突出问题

（一）定位不准

改革开放以来，民办中小学在全国多点开花，但各校水平参差不齐，发展快慢不一，关门倒闭现象频发。导致这种局面的一个重要原因是学校的定位。学校定位准确，可以充分调动社会和学校自身的资源，沿着正确方向持续发展；如果定位不准，盲目追逐热点，扩大规模，学校则会在迷失中走向倒闭。纵览民办基础教育领域，民办中小学发展中定位偏差、雷同等问题较为突出。

一方面，定位偏差。回顾我国民办中小学发展史，不少学校经历了曲折的办学过程。一些民办中小学的举办者忽视区域实际和自身条件，将办学定位定得过高或者过低，急于求成，忽视了办学规律。一些学校投资者认为只要加大投资，提升学校的硬件条件，吸引家长把子女送到学校读书，就可以高收费、走贵族化学校发展之路。然而，家长不仅关注学校的硬件，更关注学校的教育教学质量。举办一所学校，不仅要充分体现举办者的办学理念，更要结合当地教育实际，否则难逃红红火火地开张却昙花一现、冷冷清清关门的境遇。

另一方面，定位雷同。一些民办中小学缺乏独立的办学思想，存在简单模仿公办学校办学模式的现象。鉴于新《民办教育促进法》明确禁止义务教育阶段转设或新设营利性学校，且义务教育服务供给的主体责任在政府，故这一阶段的民办小学、初中在严格执行国家课程方案和课程标准的基础上，应坚持特色办学、优质发展，与公办学校实行差别定位、错位互补，重在满足社会多样化选择性的教育需求；对于高中阶段的民办学校而言，同样重在多元化、特色化、国际化办学，为相应人群提供个性化、多样化选择。[15]民办中小学只有摆脱雷同与模仿，才能走上创新发展之路。

（二）资金瓶颈

资金是保障民办学校可持续发展的重要基础。在新《民办教育促进法》颁布之前，法律规定民办教育不得以营利为目的。民办教育一直被视为非营利的公益事业，民办学校的市场性未得到承认，导致民办中小学经费来源渠道受限。同时，由于相关监管政策缺失，内部经费使用缺乏有效监管。

一方面，经费来源有限。我国民办学校办学经费以举办者投入及学费收入为主要来源，捐助资金和其他社会投入在民办学校经费来源中的比重非常低。学费收入甚至是许多民办学校唯一的经济来源，这不仅会导致因收费过高而影响低收入家庭子女的入学，也会因为经费渠道过于单一，制约了学校的发展。2008年全国民办中小学总收入为346.15亿元，其中学费收入为219.46亿元，占63.40%；2015年全国民办中小学总收入为955.02亿元，其中学费收入为611.39亿元，占64.02%。[16]与西方发达国家的私立学校相比，我国民办中小学还未形成多元的资金筹措渠道，吸附社会资金的能力还很弱。新《民办教育促进法》的出台将拓展民办中小学经费渠道，鼓励社会力量参与办学，扩充教育经费，不仅能有效缓解政府教育财政紧张状况，而且也是政府在教育领域简政放权、借助市场力量改革教育资源配置方式的可行路径。

另一方面，经费使用不合理。民办中小学办学资金的使用比较灵活，学校董事会及校长自主管理财务，但同时也存在滥用资金、缺乏财务监管等问题。一项调查显示，绝大部分民办中小学负债率在5%～10%，办学初期负债率较高，发展较好的学校负债率会逐渐降低。[17]现实中也存在民办中小学办学者抽逃资金等行为。由于多方面原因，民办学校资产和财务管理问题一直未引起审批机关、相关管理部门和办学者的足够重视，不少民办中小学的倒闭都与学校疏于财务管理导致资金链断裂有关。依法、依规、依章规范民办中小学资产和财务管理应是当务之急。

（三）师资门槛

民办中小学的发展质量取决于教师水平，教师是民办学校可持续发展的根基。但多年来，由于编制、教师待遇等因素的影响，民办中小学教师流动性较大，教师队伍结构不合理，影响了民办中小学的稳定发展。

第一，教师队伍结构不合理。在民办中小学初创时期，通过高薪从公办学校吸引了一大批具有高级职称的老教师或退休教师，形成了以退休返聘、兼职或挂编教师为主的队伍结构，这种队伍结构直接影响学校教学质量。退休教师虽然教学经验丰富，但教学精力不够、知识老化；兼职教师以短期教学为主，往往是匆匆来又匆匆去，对不同学校学生的特点了解不足，因材施教、因校施教不足；由于学校没有人事编制，挂编教师只能将档案寄放他处，工作积极性受到影响。

第二，教师待遇不理想。由于制度模式不同，民办中小学与公办学校之间教师养老保险关系衔接不畅，制约了教师的合理流动和人力资源的优化配置。民办教师大多是合同聘用制人员，属于人事、劳动、教育“三不管”领域，不能享受与公办教师平等的社保、医保、公积金、家属福利等权益，退休金也远远低于公办教师的水平。另外，民办教师在获得政府资助课题和报评奖励等方面受到一定的限制，积极性受挫伤。[18]这些问题一直困扰和影响民办学校的教学质量和发展。为改善民办学校教师待遇，国家出台了一系列文件，要求民办教师在职务聘任、工龄计算、业务培训、表彰奖励等方面依法享有与公办教师同等的权利，并逐步从政策上予以保障；鼓励地方政府在户籍迁移、住房、子女就学等方面给予民办学校与当地同级同类公办学校同等的人才引进政策。

第三，教师队伍不稳定。不同于公办学校编制教师调入调出繁多的手续，民办中小学的用人机制比较灵活，教师去留是学校和教师双向选择的结果，因此教师流动较为频繁。在民办教育发展早期，“学生天天变，教师月月变，很多学校每年都有1/3以上的新面孔”[19]。这是因为民办中小学教师队伍中，很多是渴望在新的单位安定下来的外地生源的应届毕业生。在民办学校工作一段时间后，没有编制产生的不安定感迫使他们更愿意到薪酬更高的民办学校或可以解决编制的公办学校就职。不仅教师如此，很多民办中小学的校长也是董事会聘任的，流动性也很大。民办中小学教师流动频繁，不仅影响教学秩序，降低学生学习体验，也不利于学校的可持续发展。

（四）产权不明

我国的民办学校绝大多数为投资办学，举办者的投资利益诉求较强。这种诉求反映到学校层面，主要表现为对学校产权和办学收益的诉求。多年来，学校产权不明晰的问题一直存在。

一方面，产权归属不清。根据《民办教育促进法》，民办学校产权归学校所有，不得分配、转让、担保或抵押；学校停止办学时，清算后的剩余财产可返还或折价返还举办者，或者由审批机关统筹安排，用以发展社会力量办学事业。由此带来一些问题，如民办学校没有可以抵押的物资，贷款困难；由于政策法规不能保证举办者收益，人们对投资教育信心不足；少数举办者未将学校资产的所有权过渡到学校，使办学资金没有真正流入学校账户。

另一方面，产权流转混乱。民办学校产权流转是指在民办学校存续期间校产的原投入者把其投入校产部分的所有权利，用市场机制流转入另一个投入者的过程。[20]《民办教育促进法》仅规定了民办学校资产的归属、管理、监督、禁止侵占等方面，未明确规定出资者投入部分的产权流转问题，使得民办学校产权流转缺乏必要的法律依据，容易出现产权流转混乱的局面。