第一节 教育体系的发展

教育体系的不断发展，是指构成教育的各级各类机构和在这些机构中接受教育的各级各类学生规模的发展。该指标从总体上描述了教育供给的特征，即全国有多少教育机构，它们分布在哪里，为多少学生提供服务。

一、普通中小学学校数和校均规模

普通中小学是整个教育体系的主要构成部分，也是中国政府为公众提供的基本公共服务的构成，是能够延伸至社会最末端的公共服务体系。

改革开放40年来，中国各级政府共同努力，根据政府财力，使用不同的社会动员策略，建成了世界上规模最大、分布最广的教育供给体系。从改革开放之初恢复教学秩序，规范办学状况，扭转“**”期间“村村办初中”的低水平盲目办学状况，到整顿后规模急剧缩小，再到发动人民群众办教育，以及完整建立起基础教育体系，整个过程可谓“跌宕起伏”。近10年，学龄人口规模的减少，以及快速的城市化进程，又给我国基础教育供给体系带来了新的影响，供给体系又在发生变化。这个过程可以通过图1-1形象地描述出来。

图1-1 1978—2016年普通中小学学校数的变化

注：小学的数量由右轴表示。

从图中可以看出，1978—1982年，中小学学校数处于急剧减少的状态，政府关闭了很多不具备办学条件的学校，开始按照教育规律为公众提供具备基本办学条件的学校。

从20世纪80年代中期开始，普通高中的规模一直稳定在1.3万～2万所，尽管在此期间普通高中在校生规模从1983年最低谷629万人上升到2007年的最高峰2 522万人，然后，又降低到2016年的2 367万人。这也可以说明，我国普通高中学校的规模一直在提高，校均学生数一直在提高，从校均规模300多人，扩大为校均规模1 800多人。详细数字见表1-1。

初中学校数也经历了同样的变化。在20世纪80年代中期完成规范办学后，普通初中校稳定、持续地处于减少的过程中，在2000—2006年出现过小幅的上升，但是，很快又进入下降通道。在20世纪80年代中期，普通初中校有近8万所，到了2000年普及九年义务教育的关键期，维持在6.3万所的水平。之后，随着初中学生规模快速下降，初中学校数也在下降，到2016年，全国还有普通初中校5.2万所。不过，和普通高中校不同的是，初中校的校均规模并不是一直在增加。在2002年校均规模超过1 000人，之后逐渐下降，2016年校均规模为836人。

在小学阶段，学校数处于持续的下降过程。小学的数量由右轴表示，从表面看小学数量线已经到达初中线的下面，但是，右轴的数量级是左轴的5倍，因此，小学的数量仍然远远大于初中和高中学校数。从20世纪80年代近90万所小学，一路缩减，2016年还有小学校17.8万所，平均下来，初中校和小学校的比例已经是1∶3.4，也就是说，平均来说，每3.4所小学对应1所初中。

和小学学校数一路下降相对应的是，小学的校均规模持续上升。40年来，小学的校均规模从150～160名学生，上升到2016年的校均558人。

图1-2 1978—2016年普通中小学校均规模的变化

从图1-2校均规模的变化趋势看，初中校在2003年校均规模达到最大后，即开始了缓慢的校均规模缩小过程，小学校的校均规模则不断上升。义务教育阶段，小学和初中的规模都是由人口决定的，小学阶段的校均规模目前已经提高到初中校的60%～70%，这说明小学阶段的集中办学趋势已经非常明显。宏观趋势在一定程度上说明小学阶段村小和小规模学校已经成为一个非常突出的问题。

二、普通中小学在校生数

在很长一段时间里，中国教育事业发展的核心特征，被描述为“穷国办大教育”。“穷国”，自不必说，中国在2000年以前的财政一直是“捉襟见肘”，直到2008年前后，财政状况才好转；“大教育”的意义主要指学龄人口，中国小学阶段的学龄人口比世界上大多数国家的总人口还要多。

改革开放之初，我国小学阶段的在校生数接近1.5亿人，此后持续下降，到2009年下降到1.0亿人，从2010年起，小学在校生数开始低于1亿人。

普通初中在校生规模经历了一个“倒U形”的变动过程。随着普及九年义务教育的展开，初中在校生数从20世纪80年代初的4 000万人上升到2003年的6 618.40万人，2016年，又回到4 357.38万人的水平。

普通高中是唯一的在校生规模持续上升的学段。20世纪80年代初，普通高中在校生规模在600万人的水平上，一直到1997年，都维持在700万～800万人。1998年高等教育扩招，为普通高中快速扩张带来了动力。1999年，普通高中在校生规模超过1 000万人，此后10年，普通高中在校生规模以每年200万～300万人的速度增长，到了2008年，随着学龄人口规模的下降，普通高中在校生规模也开始进入下降通道。截至2016年，普通高中在校生规模还在2 367万人。从图1-3中可以很形象地看出不同学段在校生数的变动趋势。

图1-3 1978—2016年普通中小学在校生数的变化

注：小学在校生数由右轴表示。

三、高等教育的机构数量和在校生数

在我国的教育供给体系中，高等教育一直得到较多的重视，从人才战略到人力资源导向，高等教育的发展经历了“精英路线”到“大众化”的转变。该转变在数据上表现得最为明显。

改革开放之初，我国普通高校（包括本、专科院校）共计598所，此后，以每年数十所的速度增加，到1985年，普通高校数突破1 000所，并基本维持在这样的数量上不变，直至2000年，我国普通高校的数量只有1 041所。进入21世纪后，我国高等教育进入快速发展的通道，2000—2008年，每年增加150～200所普通高校，2008年之后，增长速度才降下来，并维持一个非常稳定的增长趋势。目前，我国普通高校的数量规模为2 596所，图1-4形象地展示了2000—2008年非常陡峭的与其他时间段里迥异的增长轨迹。

图1-4 1978—2016年普通高校学校数的变化

与快速增长的机构数量匹配的，是更加快速增长的普通高校在校生数。改革开放之初，我国普通高校在校生数为86万人，10年后增长一倍多，1988年在校生数达到207万人，又过了10年，到1998年扩招之前，在校生规模又增长了100多万，达到341万人。前20年基本上是每10年增加100多万人。

进入21世纪后，我国高等教育一改稳定增长的态势，不再维持每10年100万人的速度，而是以每年增加100万在校生的速度增长，到2008年，在校生规模已经突破2 000万人，达到2 021万人。与普通高校数自2008年增长趋势开始减缓不同，2008年后，普通高校在校生数仍然处于持续上升通道，每年仍然以接近100万人的速度增加，直至最近3年，在校生增长速度才降低至50万人以下，2016年普通高校在校生规模为2 696万人。2008—2016年，8年间增长675万人。图1-5形象地展示了普通高校在校生规模在2000年后的快速增长态势。

图1-5 1978—2016年普通高校在校生数量的变化

四、从国际视野看中国教育事业的发展

本节主要是从历史演进的角度看中国教育体系各个组成部分的机构数量和在校生规模的变动。如果将这种演进放入国际比较的视野中去审视，从体量上具备可比性的，可能只有美国和欧盟，由于欧盟内部的多元化，美国是一个相对合适的参照对象。

（一）中小学学校规模

美国教育统计中心在其年度报告The Condition of Education 2018中，并没有提供关于公立学校和私立学校数的对比，但关于私立学校就读人数的数字表明，美国中小学阶段在私立学校就读的比例，在1999—2000学年是11.4%，而到了2015—2016学年，轻微下降至10.2%。私立学校在就学人数上，稳定占据10%的比例，社会对私立中小学的偏好非常稳定。

值得注意的变化是美国特许学校。特许学校是美国具有独立运营权利的公立学校，它由举办人申请成立，从地方政府那里获得与公立学校相同的办学资金，但是，学校按照与地方政府的合约，拥有不同的自主决策的权力，一般包括聘请教师以及决定教学方式。2015—2016学年，美国共有98 280所公立学校，其中，传统的公立学校有91 420所，特许学校6 860所，和2000—2001学年相比，传统公立学校规模下降，那时，传统公立学校和特许学校分别为93 270所和1 990所。

自1991年开始在明尼苏达州建立以来，公立特许学校逐渐在美国蔓延，并保持每年2%～5%的增长率。2004—2014年，公立特许学校的注册学生数从90万增长到270万，10年增长了180万。与此同时，在传统公立学校注册的学生减少了40万。

从学段来看，小学阶段的公立特许学校注册人数增长最快，中学和12年一贯制学校的注册人数增长幅度没有像小学那么明显，如图1-6所示。

图1-6 按学段划分的2004—2014年公立特许学校注册人数的变化

资料来源：U.S. Department of Education，The Condition of Education 2017，p.93.

（二） 高等教育的规模

中国高等教育机构的规模总量与美国基本相同，2016—2017学年，美国的四年制大学共有2 395所。不过，不同的是，美国高校中最多的是私立大学，有1 295所，公立大学则只有698所，另有402所营利性四年制大学。[1]

美国公立的两年制院校，主要是社区学院，其数量也处于持续下降的过程中。2000—2001学年，还有1 067所，到2016—2017学年，则仅剩885所了。另外，私立两年制院校也从2000—2001学年的136 所下降为2016—2017学年的97所。营利性私立两年制学院，从2000—2001学年的480所上升到2016—2017学年的518所。[2]考虑到美国两年制院校中，有很多是以成人为主的高等教育机构，如果将成人高校也计入中国高等院校的规模中，那中国高等教育的规模已经超过美国，成为高等教育机构数排名世界第一的国家。

“机构数量”“在读的学生数量”是我国教育统计指标体系的核心指标，我国政府每年依据法律收集的统计信息，主要就是分级分类教育机构数、学生数、教师数和设备设施数。从已经获得的信息看，我国的教育机构数、学生数的高速扩张阶段已经结束，教育体系整体上呈现大规模、不断集中的办学趋势；校均规模还处于不断增长的态势。

从国际上看，教育指标体系的关注点已经不再停留在教育体系机构数和学生数的表征上，因此，从国际比较的视野看中国教育体系的发展，可以发现中小学阶段校均规模过大，以及短期内变化非常迅速的特征。

表1-1 1978—2016年各级各类学校的在校生数、学校数和校均规模

续表