第二节 生均教育支出
生均教育支出是衡量教育投资水平的一个非常重要的指标，集中反映了一个国家或地区为了培养各级各类教育的学生，平均花在每个学生身上的公共支出水平。一般认为，生均教育支出能通过影响学生学习的环境，从而对教育质量产生影响。因此，对生均教育支出水平及其变动的分析，能够了解学生学习环境及教育质量的改善情况。
此外，对生均教育支出的分析还具有丰富的政策意义：对生均教育支出在地区间的差异分析，能够揭示我国地区间教育发展水平和教育质量的差异；对生均教育支出中不同级别教育间的分配结构，能够揭示我国在教育经费分配上的政策优先顺序考量；对生均教育支出的变动分析，对揭示最优学校规模也有着非常重要的意义。
在我国的统计中，对生均教育支出的统计一般采用生均预算内教育事业经费支出，即考察公共财政渠道内为每一个学生所列支的平均教育支出水平。这样虽然抹去了私人为教育投入的支出与基建部分的教育支出，但考虑到我国统计年鉴中本来就没有将全部私人教育投资纳入统计范围，而基建支出的成本分担并不适合计算人均值，因此，本部分仅考察生均预算内教育事业费支出。
生均预算内教育事业费支出的计算公式为：生均预算内教育事业费支出=预算内各级教育事业费支出/各级教育受教育人数。
考虑到《中国教育经费统计年鉴》中的经费数据都是以当年价格计算的，并没有纳入价格的变动，因此，引入经济学中考虑物价水平变动的不变价格计算方式。表5-6是1978—2016年我国消费者物价指数（CPI）的变动情况。
表5-6 1978—2016年我国消费者物价指数
此外，由于我国的CPI数据是以上一年为基期的，不利于以某一年为基期计算不变价格，因此，对CPI数据以2010年为基期进行重新计算，得到的结果如表5-7所示。
表5-7 以2010年为基期计算的1978—2016年我国消费者物价指数
在对生均教育支出进行分析后我们发现，在控制物价水平的因素后，过去40年间，我国各个教育阶段的生均预算内教育事业费的支出仍然经历了迅猛的上涨，这主要是由以下几种因素交织影响造成的。
一是我国教育的基础比较薄弱，所以在基础建设投资和教育环境改善上有非常大的改进空间。
二是各类技术层出不穷，许多新的技术都被应用到了教育领域，最早是各类台式电脑、监控设备。其后有电子白板、平板电脑、人工智能设备等。这些新技术产品的投入也造成了生均教育支出的居高不下。
三是我国教育系统的生师比不断下降，教师的工资水平也不断通过各类政策得到提升，而教师的人力成本一直是生均教育支出中最为重要的组成部分。
四是学校作为公共财政投入的部门，具有不断扩张、扩大成本的冲动，并不具有和企业类似的节约成本的激励。这也造成了经费在使用过程中实际上会存在效率损失。
一、小学生均预算内教育事业费支出
图5-1展示了1978—2016年以来我国普通小学生均预算内教育事业费支出水平及其变动。可以看出，排除了物价变动的因素后，以不变价格计算的普通小学生均预算内教育事业费支出的水平仍然是稳步上升的。以2010年为基期，1978年普通小学生均预算内教育事业费支出为65.57元，到了2016年这一数据变化为8 165.65元，上涨了123.53倍。
图5-1 1978—2016年普通小学生均预算内教育事业费支出
注：由于我国教育经费统计口径不断调整，有些年份的数据缺失，下同。
对普通小学生均预算内教育事业费支出水平变动的速度进行考察，图5-2展示了1981—2016年普通小学生均预算内教育事业费支出变动速度。可以看出，整体来看这40年间普通小学生均预算内教育事业费支出是持续波动的。1999—2012年，普通小学生均预算内教育事业费支出的增长幅度都在10%以上，其中一半左右的年份的增速甚至达到了20%～30%，可以看作是教育经费迅猛增长的时期。有学者指出，这种迅猛增长可能与我国中央财政在2000年之后对农村义务教育转移支付力度加大、20世纪90年代后期开始的小学学龄儿童数大幅减少有关。[1]
图5-2 1981—2016年普通小学生均预算内教育事业费支出变动速度
二、普通中学生均预算内教育事业费支出
图5-3是1978—2015年我国普通中学生均预算内教育事业费支出水平及其变动。以2010年为基期的不变价格计算，1978年我国普通中学生均预算内教育事业费支出为185.27元，到了2015年上涨到10 144.69元，上涨了53.76倍。与普通小学相比，上涨幅度相对缓和。
图5-3 1978—2015年普通中学生均预算内教育事业费支出
从生均经费变动的速度来看，普通中学与小学阶段一样，大致在1999—2012年间呈现出非常迅猛的增长态势（见图5-4）。
图5-4 1981—2015年普通中学生均预算内教育事业费支出变动速度
三、高校生均预算内教育事业费支出
图5-5展示了1978—2016年我国高校生均预算内教育事业费支出情况。与普通小学、中学阶段不同的是，高校的生均预算内教育事业费支出并不是一路上涨的，而是经历了几次下跌的过程。这可能与我国教育发展优先顺序的结构调整有关。
图5-5 1978—2016年高校生均预算内教育事业费支出
对高校生均预算内教育事业费支出的变动速度进行考察，发现在2001—2005年，我国高校生均预算内教育事业费的变动经历了一个非常明显的下跌阶段。而这并非高校生均预算内教育事业费支出第一次发生下跌，数据显示，大约在1978—1981年、1985—1996年，高校的生均教育事业费也经历过两次下跌。而明显的上升阶段则出现在2006—2012年，在这期间，高校的生均预算内教育事业经费支出上升得非常迅速，2006年生均为6 564.74元，到了2012年已经上涨为15 019.48元，涨幅为128.78%。1981—2016年高校生均预算内教育事业费支出变动速度如图5-6所示。
图5-6 1981—2016年高校生均预算内教育事业费支出变动速度
四、生均教育支出与OECD的比较
生均教育支出在OECD历年对教育经费的分析中都是一个非常重要的指标。按照OECD的指标框架结构，对生均教育支出的分析不仅仅限于各学段分别的支出，还包括对支出结构的分析，即分别用于教育核心服务的支出、用于辅助性服务的经费以及研发经费。而在我国对生均教育经费的支出结构中，划分方式则一般采用生均教育事业经费支出、生均基建经费支出两项，与OECD国家使用的经费口径并不一致，无法进行比较。
为了与OECD国家生均教育支出的相关情况进行比较，转而选择生均教育支出在三级教育中的比例分配作为参照指标。教育经费投入的分配结构是教育经济学的一个重要话题，一般认为在公共财政的制度框架下，教育经费的投入分配是偏向于基础教育阶段的，而在生产投资型的财政影响下，教育经费的投入分配则是偏向于高等教育的。[2]而长期以来，我国教育经费在三级教育中的分配一直不尽合理，其具体表现就是教育经费的投入偏向于高等教育阶段。
在改革初始的1978年，普通小学、中学与大学生均预算内教育事业费支出的比例为1∶2.83∶146.34，这意味着高等教育阶段的生均投入水平与小学、中学相比，有着绝对的质的差别。而在此后的数年间，这一状况都没有发生根本性的转变。一直到大学开始扩招的1999年，这一比例都还维持在1∶1.77∶17.36。此后，伴随着大学生数量的激增，以及我国开始实施高等教育全面收费的学费政策，大学的生均预算内教育事业费支出开始下降，其在三级教育分配中的比重也开始下滑。2013年，我国生均教育支出在三级教育间的比重变为1∶1.10∶2.26，由于基础教育人数众多，在教育经费总量上首次超越了大学。2015年，支出比例进一步下降为1∶1.32∶2.07。
在OECD国家，过去这些年间生均教育经费在三级教育中的比例相较我国要合理得多。1990年，这一比例大概为1∶1.55∶2.72。此后从OECD国家整体来看，生均教育支出开始向基础教育阶段倾斜，2002年OECD国家生均教育支出在三级教育中的比例为1∶1.33∶2.53，2008年为1∶1.25∶1.84，2015年进一步变为1∶1.16∶1.85。
生均教育支出在三级教育之间的比例，集中反映了一国对不同级别教育的发展策略。1978年，我国刚刚恢复高考，高等教育百废待兴，学生在校人数也较少，因此大学在这一时期生均教育支出非常高是可以理解的。但从长远来看，接受高等教育的人数是远远低于接受基础教育的人数的，并且从不同级别教育的产品属性来看，基础教育无疑具有更多的公共产品属性，对基础教育进行财政投入所获得的教育收益率也更高。因此，从这一角度来说，生均教育支出在三级教育中的分配应该更为注重基础教育才能够体现公平与合理。而我国从不合理走向当前的相对合理，花费了30余年，这也造成了我国基础教育尤其是西部地区的基础教育发展水平还比较落后的现实。