第二节 高等教育评估管理机制

一、高等教育评估管理机制研究的现实指向

有学者对我国20多年的高等教育评估实践进行了总结，分析了其取得的成就和存在的问题，指出目前比较突出的是行政干预过多、中介机构发育不完善以及评估成果利用存在负面效应等问题，并针对性地指出科学定位我国高等教育评估、构建科学的评估体系及营造良好的制度环境是保证我国高等教育评估实践积极持续发展的基本对策。[1]还有学者指出目前中国高等教育评估的主要问题是：第一，高等教育评估立法迟缓；第二，高等教育评估机构的行政干预过强；第三，评估文化的缺失；第四，教育评估的功能没有充分发挥。[2]也有学者把目前我国高等教育评估存在的主要问题概括为：评估主体单一，评估法规体系不健全，评估的专业性、科学性不强等，并指出评估主体多元化，评估形式多样化，评估专业化、民主化、透明化以及评估法制化是我国高等教育评估的发展方向。[3]孔祥沛则从十个方面更为全面地概括了我国高等教育评估面临的一系列挑战：缺少相关政策法规保障、评估体制不健全、机构定位不清晰、运行机制单一、市场供给不足、评估行业规范缺乏、评估经费不稳定、评估方式亟须创新、机构权威性不强以及理论研究滞后等。[4]江苏教育评估院的袁益民从不同视角分析了教育的理论和实践领域的综合性评估、评估的角色、多元化评估、民主评估、以评促建的评估功能和评估伦理等问题，以期为在迷途或困惑中的我国高等教育评估找回评估本身应有的角色、正确的方法与真实的价值。[5]还有学者指出，开展高等教育质量评估所依据的规则，在各类纲领性文件的表述中，都严格地履行了教育管理者的责任，也符合教师和学生以及社会的利益诉求，具有充分的合法性、合理性。但在实际执行中却往往另有“行动中的规则”。通过执行者对“纸面规则”的解读，以及在实际评估开展中文化、政治、经济等因素渗入合理的“纸面规则”，扭转了评估的真正方向，造成了评估的困境。笔者希望通过重塑大学公共生活、搭建理性的网络平台、建立多元的评价机构来统一“纸面规则”和“行动中的规则”。[6]

有学者指出我国政府作为高等教育评估的主导力量，具有权力集中性、管理直接性、行政强制性等鲜明的行为特征。[7]还有学者指出，当前高等教育评估中政府职能“管制”色彩较浓，由此产生了诸多困境，如政府职能无限导致对评估“合理性”的质疑以及高等教育发展的现实突显政府评估的危机。因此，作者提出在高等教育评估中政府职能必须从“管制”转变为“服务”。同时提出要创新高等教育评估制度，需要进行如下考量：维护高等教育市场秩序；保障制度供给；培育和发展评估中介机构，调整评估目的；加强元评估。[8]也有学者指出，与社会主义计划经济体制向市场经济体制转变相适应，我国高等教育质量评估模式中政府的职能也要发生相应的变化，由传统的管制职能向以服务为理念的服务职能转变，以适应高等教育的发展。具体的政府服务者角色应主要体现为以下几点：（1）建立信息咨询研究机构；（2）人员培训；（3）营造良好的评估环境。[9]同样，有学者认为，与大众化相伴，高等教育日益呈现多元化，高等教育评估也必须构建多元化的评估体系。[10]有学者认为随着市场经济体制的建立和不断完善，高等教育系统中的政府、培养单位和大学生三者的利益关系发生了深刻的变化，从而也带来了高等教育评估主体多元化的格局。因此，必须改革传统的高等教育评估制度，构建适应评估主体多元化的评估制度。[11]还有学者运用博弈理论，分别从完全信息博弈、不完全信息博弈与合作博弈的视角，分析了国家控制型、市场导向型及合作型高等教育评估模式的具体实践特征。[12]陈彬等学者做了更为详尽的研究。他们从“政府失灵”的原因入手，分析了我国高等教育评估中存在的“政府失灵”现象，指出存在的问题：第一，政府评估信息不全、专业性不强，导致评估失真；第二，评估主体单一化，导致评估效率低下；第三，政府独家控制评估权，缺乏监督，影响了评估的公正性。由此提出了建立教育评估中介机构，是有效克服高等教育评估中“政府失灵”问题的一剂良药。不仅如此，作者还详细地论述了政府、中介机构和高校在高等教育评估中所担负的责任。作为政府的责任，第一是负责制定有关高等教育评估的法规与政策，使评估工作做到有法可依、有章可循；政府负责组织和管理高等教育评估工作，负责建立各类评估机构的认证制度，对各类评估主体的资格进行鉴定，对活动范围、责任与权限做出明确规定，规范评估行为，从制度上维护评估行为的客观性和公正性。第二是政府负责做好评估分工。在新的高等教育评估体系中，政府评估的工作重点是对新建院校的办学水平和教育质量进行合格性的评估，其他单项评估和选优评估委托给中介机构进行，高校主要是负责日常性的教学评估。作为中介机构的责任，第一是代表社会的心声，负责将社会对人才质量的要求反馈给政府和高校，以求改进工作。第二是负责政府分派的选优性评估和各种单项评估，建立开放的、为社会广泛关注的评估结果公示制度，将评估结果定期地向社会发布。在一定程度上引起各高校的质量危机感和忧患意识，对高校工作起到一定的激励作用。作为高校的责任，第一是负责主动开展自我评估，组织经常性的教学评价，包括对教师和学生的评价。第二是建立有效的激励和改进机制。第三是积极配合政府和社会的评估工作，变“要我评估”为“我要评估”。[13]

另外，治理理论是一种新兴的公共管理理论，其在国内已经有了一定的应用和发展。也有一些学者试图把其引入高等教育评估领域。钟国华就探讨了高等教育评估治理理念的基本含义、核心内容，并分析了该理念产生的原因和效用。他指出，高等教育评估治理理念的基本含义是，为我国高等教育评估寻找一个多方合作的评估体制性平台和模式，协调彼此的新型利益关系，最终实现在教育多元化背景下共同治理高等教育评估行为的一种既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则，也包括人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。其核心内容为：第一，高等教育评估治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会高等教育评估公共机构和行为者，其中也包括高校。第二，高等教育评估治理意味着在为高等教育评估领域的问题寻求解决方案的过程中存在着界限、责任和权力方面的模糊性。第三，高等教育评估治理明确肯定了在涉及高等教育评估行为的各个社会公共机构（包括高校）之间存在着权力依赖。第四，高等教育评估治理意味着参与评估者最终能够形成一个多方合作的制度性安排和非制度性安排的评估体制性组织。第五，高等教育评估治理意味着做好评估的能力不限于政府的权力，不限于政府高等教育评估权威的运用。[14]运用治理理论对高等教育评估进行这样的探讨是非常有意义的，给我们提供了一种新的理论指向。有学者认为，高等教育评估当前面临着合法性的拷问，纳入高等教育公共治理框架是高等教育评估寻求合法性依据的有效途径。作者借鉴公共治理的基本理念重新审视高等教育评估，提出了公共治理视野下高等教育评估的供给模式，构建了高等教育评估的公共治理框架。强调随着政府职能的市场化，政府行为的法治化，政府决策的民主化，政府公共权力的多中心化，高等教育评估无论是作为一项公共资源，作为一种公共手段，还是作为一个公共选择，都不应当只是作为一种监督手段，一种外在于高等教育公共治理框架的技术手段，而应当内在于公共治理框架之中，成为公共治理的有机组成部分。[15]还有学者对高等教育评估主体的两种模式——以政府为主体的自上而下的行政评估模式和政府宏观调控多方参与共同治理评估模式进行了研究，并分别从代理理论与利益相关者理论角度论证了两种模式存在的理论基础和两种模式所具有的特征。[16]也有学者运用利益相关者理论对高等教育评估治理进行了建构，指出权力机制是利益相关者参与高等教育质量评估的主要动因，合作伙伴关系或联盟是其基本模式，利益相关者委员会是其网络组织。[17]

综上所述，我们发现现有对高等教育评估管理机制的研究并不是很多，也不够深入和系统，大多研究只是做了一些粗浅的探讨。虽然现有研究也从问题与对策的视角对我国高等教育评估管理的历史发展和现状进行了研究，指出了高等教育评估管理中存在的各种问题，有针对性地提供了对策建议；但是总体而言过于表面化，缺乏理论根基，也缺乏深入、系统的分析和翔实的论证。致使这些研究还不能使我们全面深入地认识我国高等教育评估管理机制的现状和存在的问题，也不能使我们有一个清晰、明了的改革方向，自然对我国高等教育评估管理机制改革的指导意义也是非常有限的。

现有一些研究也试图把治理理论引入到高等教育评估领域中，这无疑是一种很好的尝试，进行的分析与建构对我们也不失为一些启发。但是，相关论述不深入，不细致，还有进一步研究和挖掘的空间，有待进一步全面、系统的理论建构。

针对目前的研究现状，对我国高等教育评估管理机制进行进一步的深入研究是很有必要的。先前的研究给我们提供了很多思考和启发，打开了我们的思维空间。我们可以借鉴这些已有的研究，继续深入挖掘，对高等教育评估管理机制做更为系统、更为全面的研究。以求无论是在理论上还是实践中，为我们正确认识高等教育评估管理机制的发展和其改革方向提供有意义的参考。

二、高等教育评估管理机制的理论分析：公共管理范式的视角

本书从公共管理的视角来研究我国高等教育评估管理机制的发展变迁和改革建构问题。对高等教育评估管理机制的研究和认识直接关系到高等教育评估的具体实施，关系到高等教育评估目的的实现。另外，作为一种管理实践活动，高等教育评估管理行为背后肯定会有一定的理念指导。当然，可能我们在具体的实践中并没有意识和注意到某一管理理念的存在，但是它必定是存在和发挥作用的。有可能作为一种潜在的无意识存在，已经内化为我们一种下意识的自觉，指导着高等教育评估的管理。自20世纪80年代中期我国高等教育评估产生以来，它在不断地发展壮大。从起初的评估设想和尝试到评估的试点，再到范围的逐步扩大，高等教育评估一步步成为政府管理高校的重要宏观手段。当下，我国的高等教育评估主要由政府主导，包括本科教学水平评估，博士点、硕士点、重点实验室评估和“211”工程、“985”工程等项目评估，其中以政府实施的高等学校本科教学水平评估最为社会所关注。在从试点到统一实施的十几年时间里，其在客观上保障了一定的教育质量，但是也出现了很多问题，被社会各界所质疑，如监管不力，腐败丛生，造假严重，劳民伤财。除了政府实施的评估以外，还有以大学排名为主的社会中介评估。它们在给公众提供高校评估信息的同时，也受到来自高校和公众的质疑——它们的评估科学吗？合理吗？有效吗？当然，除了上面谈到的外部评估，还有高校自身进行的内部评估。伴随着政府本科教学水平评估的实施，各高校也开始着手建设内部评估保障体系，纷纷成立了评估办公室。一方面，负责迎接政府的本科教学水平评估；另一方面，也开展校内评估，如学生评教等。虽然校内评估也已经逐渐发挥作用，但是其仍然更多地表现为政府本科教学水平评估的附属产物，缺乏相对的独立性，并没有成为校内质量保障的很好力量。综观我国高等教育评估的现状，问题重重，但是问题的症结又在哪里呢？笔者认为问题的症结在于管理机制。因为，不同的管理机制有着不同的管理理念指引，强调不同的管理主体，有着不同管理方式和管理重点的选择。这直接关系着整个高等教育评估的实施和发展。因此，笔者选择公共管理理论来对其进行研究和分析。

公共管理理论是一项重要的社会理论，对理解和指引人类活动具有不可替代的作用。人类是群居性的高等动物，自从人类社会产生以来就有了处理群体生活的组织活动，这就是最早的公共管理活动。随着人类社会的发展与进步，公共管理活动的范围和复杂性都在不断扩大，最终促成国家和政府的产生。在国家和政府产生以后，国家和政府就成了管理公共事务的主体。它们除了要履行政治统治职能外，还要履行社会管理职能，以维持社会的正常运转，促进社会发展。伴随着人类社会从农业社会转变为工业社会，再从工业社会转变为信息社会，政府公共管理的范围和难度进一步加大，政府在公共管理中所扮演的角色和发挥的作用也在不断地发生着微妙的变化。与此同时，其他组织和个人也越来越有意识，并积极要求参与到公共事务的管理中。公共事务管理正发生着深刻变化。与这种现实变化相一致的是，公共管理理论的理论范式也在发生着转移。传统公共行政理论和治理理论是公共管理理论的两种主要范式，它们发端于不同的时代背景，有着不同的思想内核。治理理论更多地被认为是代替传统公共行政理论，适应新的时代发展要求，指引公共管理事务改革的新兴理论。公共管理理论范式从传统公共行政走向公共治理有其必然性，这种转移代表了时代发展的方向，在公共管理领域已被普遍接受和认可。

本书运用传统公共行政理论和治理理论对我国高等教育评估现行管理机制和未来管理机制的改革方向进行解读和建构，并提出具体改革建议。这两种理论范式具有鲜明的时代性。传统公共行政理论是19世纪末20世纪初在美国兴起，并在20世纪80年代之前在世界占有主导地位的公共管理理论。治理理论则是在20世纪八九十年代逐渐兴起，适应新时代发展特征和要求的公共管理理论。我国的高等教育评估自20世纪80年代中期产生以来，由于受中央集权政治体制的影响，一直是政府在掌控，其传统公共行政的特征明显。但是随着社会主义市场经济体制的逐渐完善，高等教育评估多元利益主体的突显等，我国的高等教育评估管理机制必然要适应新的时代要求而发生变化。在这一变化之际，应用什么理论来指导这一变革就变得非常重要。治理理论是适应新时代发展要求的新兴公共管理理论，运用其对我国高等教育评估管理机制的改革进行分析无疑可以给我们提供一些有意义的参考。

不同的学者对传统公共行政理论和治理理论有着不同的认识和看法，但是，从中可以发现，无论是传统公共行政理论还是治理理论，都有其固定的内核，其内核是被大多数人所认同和接受的。结合我们高等教育评估管理机制的研究问题，为了方便研究和行文，笔者从管理理念、管理主体、管理方式和管理重点四个方面对传统公共行政理论和治理理论的基本特征进行概括总结，并以此为分析框架，对我国高等教育评估管理机制的发展和改革进行分析和建构。

在如上研究思路的指引下，笔者研究的内容和成文章节如下：第一部分研究和概括传统公共行政理论和治理理论两种理论范式的发展脉络、理论内涵和基本特征，并从管理理念、管理主体、管理方式和管理重点四个方面对两种理论范式进行比较。这一部分即正文的第二章。第二部分研究自20世纪80年代中期到现在我国高等教育评估的管理机制。笔者认为其是一种传统公共行政模式，并在此基础上指出这种管理模式存在的问题和不足。然后指出高等教育评估的管理机制应该由传统公共行政模式向治理模式转型。此部分为正文的第三章。第三部分是本书的重点之一，希望借鉴治理理论对高等教育评估管理机制的改革给予建构。分别从管理理念、管理主体、管理方式和管理重点四个方面给予充分论述，希望通过这样的建构为我国高等教育评估管理机制的改革提供一些有意义的参考，使我国高等教育评估能够更加健康、快速地发展，对高等教育乃至整个国家的建设发挥更大的作用。此部分为正文的第四、五、六、七章。第四部分也是本书的重点之一，在前文理论分析的基础上，笔者对当前我国高等教育评估中出现的治理端倪进行考察，并结合当前高等教育评估现实面临的核心问题提出了治理改革的建议。此部分为正文的第八章。

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