第一节 政府：高等教育评估的主体与客体

政府的产生并不是为了统治人民，而是为民众谋福利的。但是由于国家和政府权力的强大，其有时候会成为损害公共利益的刽子手。面对国家和政府的政治状况，诺斯曾无可奈何地说，“没有国家办不成事，有了国家又会有很多麻烦”[1]。也正如诺斯悖论所指出的：“国家是一种强制性的制度安排。一方面，国家权力是保护个人权利的最有效的工具，因为它具有巨大的规模经济效益，国家的出现及其存在的合理性，也正是为了保护个人权利和节省交易费用之需要；另一方面，国家权力又是个人权利最大和最危险的侵害者，因为，国家权力不仅具有扩张的性质，而且其扩张总是依靠侵蚀个人权利实现的，在国家的侵蚀面前，个人是无能为力的。”[2]因此，没有国家和政府是不行的，但是有了国家和政府我们还要对其进行必要的限制和约束。我国的实践证明，政府的集权在某种程度上是有积极价值的。正因如此，我们战胜了“南方冰雪”和“汶川地震”等特大灾害。但是其局限性和不足也是明显的。我们不能以偏概全，也不能全盘否定。一直以来，我们在这方面还是有清醒认识的。并没有完全放弃中央的政府权威，而走西方三权分立的路子，而是根据我国国情，逐步放开，逐步拓展。在这一思路的指导下，进行政府主导的增量改革，取得了不错的效果。

中国政府在行政改革的权力重新分配过程中一直处于主导地位，主要体现为政府自觉地向以企业、个人以及社会自治性团体为代表的社会进行放权。权力尽管也是沿着由政府到社会这样一种渠道进行流动，但是政府在这一流动过程中始终处于主动地位。[3]这种变迁方式是符合中国国情的，是符合渐进变迁原理的。无论如何，“政府掌握着国家最重要的政治权力，在社会生活和公共治理中依然具有核心地位，政府仍然是社会前进的火车头，官员依然是人类政治列车的驾驶员，政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用”[4]。我们时刻都不能忘记和忽视政府的作用。在新一轮的高等教育评估治理改革中，政府仍然要发挥重要作用，应该成为治理改革的积极推动者。所要强调的是政府必须在新的形势下重新审视社会的需求和发展趋势，接受治理理论所强调的民主和服务理念，在此基础上重新思考自己的角色和定位，主动根据社会发展做出调整，以适应社会变迁的发展需要，同时为整个社会谋取更大的福利。因此，综观我国国情和社会发展需要，科学定位政府角色、重新界定政府与社会的关系，是实现政府管理模式创新的前提和基础。在新的高等教育评估管理中政府又应该扮演什么角色呢？它不仅是高等教育评估的主体，同时也是高等教育评估的客体。

一、作为评估主体的政府

政府是高等教育评估的主体之一，以前是，现在仍然是。但是从单一主体变为多元主体，政府需要改变以前那种大包大揽的管理做法，给予其他评估主体更多发挥作用的空间。所以，政府应该在制度环境上下功夫，而不应该在具体执行上参与过多。只有政府摆正立场，做好自己分内的事，高等教育评估才能更好、更健康地向前发展。

（一）制订好评估的规则

任何活动都有适用自身的一套游戏规则。有了游戏规则，活动才能进行下去，否则就无法开展。在当下的高等教育评估中，政府要主动还权于民，还权于社会，调动公众和社会多方的积极性和力量，让他们参与到高等教育评估中来。政府应在社会多方参与的情况下，在民主参与和决策的前提下做好游戏规则的制定者。

我们在承认政府作用的同时，也要给其他非政府组织以活动和发挥作用的空间。政府的作用不可忽视，政府在这场新的改革中仍然发挥着重要作用，起着把握方向的作用。政府是宏观调控者，是游戏规则的制定者，但是一旦游戏规则制定好以后，政府同样要遵守，而不能游离于游戏规则之外，享有特权，从“办学校”转为“办教育”，从“运动员”转为“裁判员”。[5]

（二）保障高校的基本质量

政府是公共事务的主要提供者。我国的高等教育主要由政府来负责提供，虽然有部分私立高等学校，但是高等教育的主流还是公立部分。政府作为公民权利的代理机构有权利也有义务保障高等教育的基本质量，以维护广大公民的基本社会权益。以前我们是国家包分配，学生只要跨进大学的校门就已经解决了毕业找工作的问题，学生的质量完全由学校自我掌控。1980年颁布的《学位条例》就是衡量学生质量的基本标准，学校只要按照学位条例的要求进行教育，最后按照要求授予学生学位就算是有了质量的保证，不需要社会去检验其培养学生的质量。现在不同了，学生毕业后直接面临就业，社会上的用人单位成为衡量学生教育质量的一个重要标准。学校并不能完全保障自己的教育质量，因此，政府有必要对学校的基本教育质量给予把关。所以，政府评估是需要的，但是应该停留在基本质量的层面。在高校建立或者高校升格发展的过程中要对其进行评估，从硬件和软件上都要保证其能满足基本教育质量的要求。

（三）对社会中介评估组织进行认证

社会中介评估组织应该成为高等教育评估中的重要组成部分，发挥重要的作用。当下，社会中介评估组织已经发挥了一定的作用，如社会中介评估组织进行的大学排名在满足公众获取高校的基本信息，在其入高校前进行基本选择有很好的借鉴和参考作用。但是当下社会中介评估组织良莠不齐，不能很好地完成其使命，反而在一定程度上有损高等教育评估的发展，这主要表现为缺乏被公众广泛认可的评估资质。评估是一项专业的活动，并不是任何个人和组织都可以进行的，必须要有相关专业资质的个人和组织操作，以保证评估的科学性。那么对社会中介评估组织进行认证的责任就必须交给政府来承担，这也是政府不可推卸的责任。

当下，我国没有对社会中介评估组织进行资格认证的机构。各社会中介评估组织完全靠自我兴趣和资金状况来做一些评估。其做的最多的就是大学排名，因为其有市场，可以获得很好的经济收益。正因为如此，社会中介评估组织进行的大学排名也遭到来自各方的非议，有的认为其指标体系不科学，有的认为其权重划分不公平，还有的认为其背后存在操作黑幕等。这些背后的指责和猜想都源于公众的对其不信任。要想使其更好为公众服务，履行高等教育评估的功能，势必要对社会中介评估组织的评估资质给予认证。根据国外的经验，对评估中介组织的认证可以有两种途径。一种是完全的政府认证，政府有关机构对从事高等教育评估的中介组织进行认证；另一种是专业自治组织对从事高等教育专业评估的中介组织进行认证。无论哪种认证都要有严格的认证标准和有效时限，当然还要有根据具体情况做出相应的处罚的明确规定，如出现重大评估事故则要对评估中介组织进行吊销评估资格的处罚。评估认证的有效时限一般为5年，评估中介组织要对其进行的评估项目进行备案和记录，以备接受检查。“当然政府对这些评估团体有直接管理和监督的权利，上述团体存在的合法性需要政府认可，换句话说，它们的评价权力来自于政府的权力转让。”[6]因此，政府既要在一定程度上放权，但又要承担监管的职责。

二、作为评估客体的政府

政府除了是高等教育评估的主体之外，同时也是高等教育评估的评估客体。作为评估主体，政府必须在制定评估规则、保障基本质量和对中介评估组织进行资质认证方面扮演好自己的角色，发挥好自己的作用。但是作为评估客体，政府本身也应该接受评估。政府不是万能的，也是有限理性的，也面临信息不对称等困境，政府的评估管理、评估决策、评估过程等也都存在错误的风险，因此，政府也有必要接受评估，对其自身的工作做一个判断，通过评估来发现不足，不断提高和进步，同时也通过评估来加强问责。

（一）政府作为评估客体的必要性

政府作为高等教育评估客体有其必要性。一方面，政府自身的工作需要接受评估，以便改进。在我国，一直以来，政府都是高等教育评估的主体。在其行使评估主体职责的时候，并没有同时把自身作为评估客体来看待。作为评估主体，政府负责出台相关评估政策，负责保障高等教育的质量，负责相关重大教育项目的评估工作等。由于政府只是评估主体，所以其从来都是制定规则、进行评估的一方，而自身则不接受评估。这种评估事实的前提假设是政府是万能的，政府的决策、执行等一系列工作是科学的、合理的，是不需要进行评估的。但是，事实并非如此，政府的工作也是由个人的具体工作组成的，既然如此，政府也回避不了人的局限性。由于人都有“经济人”的一面，他们为了自身的利益，可能会损坏公共利益。同时，由于人面临有限理性和信息不对称等多种因素的困扰，政府做出的判断和决策选择也可能存在风险，也有必要不断改进和调整。因此，政府在作为评估主体的同时，也应该成为评估客体，通过外在的评估对政府的工作给予判断，以衡量政府评估工作的得与失，让政府工作在评估中不断进步和发展。另一方面，高等教育评估的民主化和强调高等教育评估主管部门的服务性，都将使政府从原来的高高在上，不接受任何评判的特殊地位回到和其他评估主体相平等的地位，也必须像其他评估主体一样接受评估。高等教育评估的民主化剥夺了政府的特权地位，使政府、社会中介评估组织和高校共同承担高等教育评估的责任，要求政府必须接受其他评估主体和大众的监督，接受评估。对政府服务性的强调也要求政府接受评估。政府的服务功能能否发挥好，能否满足公共利益，需要对政府工作做出价值判断，这就需要政府接受评估。

（二）对政府的评估

既然政府成为评估客体是必要的，那么如何开展对政府的评估呢？笔者认为首先要解决的是思想意识问题。长期以来，我们的政府都是评估主体，是实施评估的一方，而自身并没有接受过评估。这种长期形成的状态是需要时间来慢慢调整的。政府要清楚地认识到自身的局限性，认识到自身也应有处于评估客体的身份特征，承认接受评估的合理性和必要性。只有政府工作人员从思想观念和内心深处都接受政府作为评估客体的事实，主动接受评估，对政府的评估才会顺利，才会更有成效。

政府作为评估客体，又由谁来对其进行评估呢？社会中介评估组织无疑是最为合适的选择。因为，社会中介评估组织是相对专业性的，其做出的评估判断更为科学和客观。委托中介评估组织对其开展评估，给政府形成一定的压力，使政府能够在“阳光下”评估，真正保证评估的公共利益。

对政府的评估应该以什么为主要内容呢？笔者认为应该把评估政策作为对政府进行评估的主要内容。因为政府对高等教育评估的管理主要体现在评估政策的制定和执行上；评估政策的制定是否合理，是否有利于引导高校的健康发展；评估政策的执行是否到位，是否有利于高等教育质量的提高；评估效果是否明显，是否反映出评估政策的价值。通过评估其政策的制定、政策的执行，以及政策的效果等多个方面来衡量政府在高等教育评估管理中是否扮演了其应该扮演的角色，是否发挥了其所应该发挥的作用。通过如上评估来考核政府在高等教育评估方面的成败与得失，给政府形成压力，使政府更加积极主动地投身于高等教育评估工作中，为高等教育评估做出更加科学的决策。

对政府的评估应该作为一种制度被确定下来，成为一项常规性的工作，时刻监督着政府的评估工作，保持一定的压力，督促政府在高等教育评估中发挥更为积极的作用。

[1] 转引自卢现祥.西方新制度经济学（修订版）[M].北京：中国发展出版社，2003.193.

[2] 卢现祥.西方新制度经济学（修订版）[M].北京：中国发展出版社，2003.195.

[3] 董武全.新公共管理理论与我国政府管理模式的改进[J].理论导刊，2007，（9）.

[4] 俞可平.中国治理变迁30年[M].北京：社会科学文献出版社，2008.14.

[5] 田恩舜.我国高等教育质量保证模式变革中政府、高校与社会的行动策略[J].黑龙江高教研究，2007，（1）：1-3.

[6] 徐国兴.日本高等教育评价制度研究[M].合肥：安徽教育出版社，2007.57.