第一节 高等教育评估的民主化

治理，拒绝管制，强调民主，允许不同身份的个人或团体平等地参与到高等教育评估中来，这对传统公共行政提出了严峻的挑战。有学者认为应该重新解释公共行政的概念：“第一，行政管理生长于民众的环境中，尤其是在民主和公民社会的环境中予以推行和实施的；第二，行政管理活动需要在那些受到政策和政府项目影响的各种关系人的参与和互动的过程之中展开，政府管理方案也同样需要在这个过程中选择和确定。”[1]这是对传统公共行政的新发展。可以看出，重新解释的公共行政和治理理念所强调的拒绝管制，强调民主参与是一致的。

民主一直是人类管理生活所追求的目标。随着社会文明的进步和公民社会的发展，民主既是公民社会的一种终极理想，也是现代社会的一种现实追求。“民主化是我们这个时代的政治特征，也是人类社会不可阻挡的历史潮流。民主化的基本意义之一是政治权力日益从政治国家返还公民社会。”[2]这种民主化浪潮自然也会涌入到高等教育评估领域，体现到高等教育评估管理的发展中。高等教育评估不是某类组织、某个利益集团和个人的事情，而是其所涉及的利益相关者的共同责任。正因如此，高等教育评估不应由政府单独把持。这样做不但完成不了社会赋予高等教育评估的多元使命，而且还会加重政府的负担，使其在真正需要发挥作用的事情上又显得精力不足。政府需要下放手中高等教育评估管理的权力，通过民主参与的方式还权于公民社会，使高等教育评估由更多的个人和组织一起参与，让更多的力量发挥作用，一起实现高等教育评估的效用。况且，只有高等教育评估利益相关者得到民主参与的机会，才能真正保障高等教育评估公共利益的实现，而不是使高等教育评估成为某些利益集团和个人寻租的手段。无论是理想的追求，还是现实的需要都要求促进高等教育评估的民主化。只有发扬高等教育评估的民主化，克服传统公共行政的一言堂，才能保障高等教育评估的公共利益。具体而言，促进高等教育评估的民主化需要在以下几个方面做出努力。

一、评估利益相关者的积极参与

公民参与公共行政的作用已经被学者们所验证：满足公民对其声音受关注以及其需要和利益得到满足和追求的期望，改进公共政策的质量，有助于政策的执行，强化政府的透明度和责任以及增加政府的公共信任度。[3]不仅如此，公民必须参与管理，只有这样公民的合法权益才能最大程度得到保障。同时，公民也应该积极参与管理，因为这是促进管理和决策更加科学化的重要条件。有学者还专门论述了公民参与的意义，[4]可见公民参与的重要性。无论如何我们都有必要积极促进公民参与。

（一）让评估利益相关者的意愿得到充分表达

无论是个人还是团体，其评估意愿都应该给予合适的渠道充分表达。意愿表达具有很多功用。一方面，这种表达可以使决策者获得更多有益的信息，为正确决策奠定坚实的基础，使决策变得更科学、更合理；另一方面，这种表达可以使个人和群体之间进行有效的信息沟通，可以使相互之间在某一问题的认识上达成共识；还有，这种表达可以使不同意见者的积怨得到释放，缓解其在具体决策执行中的抵触，减少决策执行时的障碍。在当下我国的高等教育评估中，各评估利益相关者关于评估的个人意愿和群体意愿都没有在决策前得到很好表达，致使其在执行时不积极主动配合，困难重重。造成这种意愿表达不畅的原因是多方面的。当然，因为一直以来我们并没有对此给予足够重视，我们并没有重视这种意愿表达能够带来什么好处和避免哪些麻烦，因此，无论是政府组织的外部评估，还是学校进行的内部评估都很少在评估决策前聆听相关利益群体的评估意愿。而往往是简单粗暴地强行命令其进行相关的评估。有时也开一些听证会或者咨询会，但总是给公众以走走过场的感觉，并没有对倾听民意给予足够的重视。这样导致的结果就是民众的意愿得不到表达，民众的情绪得不到宣泄，使评估在具体实施中受到很大的阻力，增加了评估的执行成本，甚至由于得不到评估利益相关者的积极配合而导致评估本身的失败。更为重要的是民众的利益在评估决策中得不到体现，其利益也就得不到有效的保障。因此，我们要积极促进评估利益相关者参与到评估中来。

要建立使评估利益相关者能够充分表达民意的渠道。政府有责任为评估利益相关者主动提供民意表达的畅通渠道。现在教育部下设的评估中心是负责各类评估的政府附属组织，其应该为评估利益相关者表达自我意愿提供畅通的渠道。如可以通过网上邮箱、服务电话等方式建立日常意愿表达渠道。让评估利益相关者能够随时随地地表达对相关评估的看法和建议。同时，不仅要有日常的信息、意愿表达渠道，还要有重大评估决策前的意见征求渠道。对于重大评估决策，一定要在做决策前对评估利益相关者进行公示，并征求其意见。这种公示和征求意见并不应该只是一种形式，而是真正给评估利益相关者对此问题进行认真思考和发表意见留出充足时间。充足的时间能够让公民的意愿得到充分的表达，在这个过程中也可以使更多的人达成共识。同时，在一定程度上民意的顺畅表达也能缓解反对者的积怨，减少其在评估执行时的阻力。民意的表达，不仅要有一个畅通的渠道，而且还要有实实在在的反馈，使评估利益相关者能够感觉到政府或者评估主管部门在重视他们的意见和利益的诉求，而不只是做表面文章。这也能让他们更愿意投身于评估事业当中，而不是把自己当作旁观者，同时他们也会主动促进评估的发展。人民的力量是无穷的，因此，政府不仅要避免他们在评估中发挥消极作用，而是要想方设法让他们在评估中发挥积极作用，把他们当作评估的有益建设者来看待。

（二）让评估利益相关者参与评估决策

我们不仅应该让评估利益相关者充分表达自己的意愿，还应该给予他们参与评估决策的实质性权利。评估决策应该由评估所涉及的利益相关者共同参与决定，而不是某类人群或者某个组织的特权。不同类型的评估有不同的利益相关者，参与评估决策的组成人员自然也理应有所不同。如政府组织进行的本科教学水平评估的直接利益相关者有学生、用人单位、学校工作人员、家长、政府等；而学生评教涉及的直接利益相关者有学生、教师和学校行政人员。他们都应该有权利参与涉及他们自身利益的评估决策。因为平等是人类所追求的根本价值。正像诺纳德·德沃金的观点：“任何一种具有一定可信度的政治理论都分享着同一种根本价值——平等。”[5]平等主义承认共同体内每一位成员的利益都同等重要，因此，我们就没有权利为满足某一部分人的利益而损害其他人的利益，而是必须给予合理兼顾。利益相关者在评估中的利益是平等的，我们应该给予平等的尊重。要想真正实现利益相关者参与评估决策，首先就要在思想上接受这样的观点。无论是政府官员、学校教师，还是学生，他们在评估中的利益都是平等的，都应该给予尊重。我们不能因为政府控制着权力，就一切以政府的利益为主，而忽视其他利益群体在评估中的利益。况且，政府存在的合法性也是在于满足公共利益，而不是其他。正因如此，任何评估决策都应该由利益相关者共同来决策完成。当然，并不是这样的决策就能化解各个利益群体的分歧和冲突，解决所有的问题，但是这毕竟是一条开放的道路，在这样的决策中各方利益才最有可能得到保障。

在有这样的思想认识的情况下，我们还需要把利益相关者参与评估决策作为一种制度确定下来。只有作为制度确定下来，才能真正保证其顺利实施。只有正确的认识没有正确的制度给予保障，一些好的目的也得不到实现。无论是外部评估还是内部评估都应该把利益相关者参与决策作为一种原则来看待。甚至，利益相关者参与评估决策应该被写入高等教育评估的法律法规中加以规定，使其成为一项不能被任意更改的原则，让大家共同遵守。如果没有这样的规定和制度保障，一些弱势群体的利益就得不到保障。这些群体由于没有足够的权力来达到参与的目的，也没有能力来维护自身的评估利益，他们就会被有权力的群体所忽视，或者成为被管制的对象。如何能够真正地保证利益相关者参与到高等教育评估的决策中，这就必须要通过制度加以确定，使其能够真正得到保障。

另外，参与决策也有不同的方式，可以是以代表制的方式参与，也可以是以直接参与的方式参与。但是就我国的国情而言，代表制是一种更合适的方式。不同的利益群体可以根据自身群体的人数多少来选取相对比例的代表名额。评估决策小组应该由不同利益群体的代表共同组成，通过投票决议的方式最后做出评估决策。不同的利益群体代表着他们自身群体的利益，为整个群体代言。当然投票只是相关利益群体最后决策的一种方式，而在整个过程中，各群体代表可以在决策小组中相互沟通和讨论，尽可能达成共识，使评估尽可能地兼顾到各利益群体的公共利益。经过利益相关者共同决策的结果才能更好地反映公共利益，为大家所接受，才能在更大程度上得到他们的支持，减少评估实施的阻力，从而更有利于评估目的的实现。

（三）让评估利益相关者参与监督

高等教育评估的执行是一件非常专业的事情，所以并不能由评估利益相关者以代表或者直接参与的形式参与执行，而必须交给评估的专业人士来进行。这样才能保证评估的科学性。但是，我们应该保证评估利益相关者能够直接参与对评估的监督。无论是哪种评估，政府组织的评估、学校内部进行的评估，还是社会中介组织进行的评估都应该给予评估利益相关者进行监督的权利。我们必须发挥评估利益相关者强大的监督作用，帮助政府对各类高等教育评估进行监督，以使评估能够按照设计的初衷而进行，真正实现评估预想达到的目的。

对评估的监督要由政府和评估利益相关者共同努力实现。政府是评估监督的合法主体，自政府产生的那一天公民就把部分监督的权力转让给它，让其维护公民的合法权益。但是，政府并不是万能的，受到时间、人员等各种资源的限制，政府的监督并不能完全有效，滴水不漏。所以，政府需要帮手，而这个天然的帮手就是公民大众。广大公民由于人数众多，涉及范围广泛，所以是很好的监督者，同时政府本身也需要广大公民来监督。更为重要的是，评估过程涉及利益相关者本身利益，所以其更有参与监督的积极性。通过对评估的监督，可以保障自身利益在评估中的实现。只要给他们提供参与评估监督的权利和平台，他们就应该愿意，也能够为评估监督出一份力。在高等教育评估中，我们要积极促成评估利益相关者参与评估的监督。

首先，要鼓励评估利益相关者对评估的监督，对监督有功者要给予奖励。著名管理学家罗宾斯强调在激励中千万不要忽视金钱的作用。他指出：“我们可能很容易沉浸在设置目标、创造工作的趣味性、提供参与机会这些因素上，而忘记大多数人从事工作的主要原因是为了钱。因此，在工作业绩基础上进行的加薪、计件奖金及其他报酬奖在决定工作积极性上起着重要作用。”[6]同理，要想让更多的利益相关者投入到评估监督中来，奖励机制是必不可少的。

其次，为监督者提供一个反映情况的平台。现在，广大公民的监督，大多是自发地把问题发布到网络上，利用网络强大的传播方式，使其受到政府有关部门的重视，从而使问题得到证实和解决。但是这毕竟是被动的，我们要主动地为公众监督、反映情况提供顺畅的平台，使其能够很好地反映情况，完成监督职责。可以引导利益相关者通过合理化的渠道来达到监督的目的，而不是通过网络曝光，然后逐渐扩大影响，最后引起政府相关部门重视，从而最终使问题得到解决。这种平台可以是多种多样的，可以充分发挥现在信息技术和传播媒介的发达来使情况得到反映。如可以利用网络信箱，广播电视、电台、电话服务、报纸等多种渠道反映情况，使信息快速公开化和传播，打破由于信息的闭塞和不对称而让投机者钻空子的局面。

最后，还要对其反映的问题给予及时回应和解决。只有评估利益相关者反映的问题得到切实解决才能激励和鼓舞他们继续监督的信心和决心，从而形成正向的良性互动。否则，评估利益相关者得不到激励，其反映的情况并不能得到很好的解决，那么他们的监督积极性就会下降，而导致这一强大的监督力量发挥不了应有的作用。

二、高等教育评估的自组织建设

现代社会是由不同的组织组成的社会。按照领域分为政治组织、经济组织、文化组织等；按照权力的来源分为政府组织、自治组织等。任何组织都必须获得生存的合法性，否则其在社会中就存在不下去。制度学派理论的一个基本命题就是，“任何一个组织都必须取得合法性，适应制度环境才能得以生存”[7]。那么这种合法性来源于哪里呢？来源于广大公众的认可，来源于社会的需要。当下我国的高等教育评估中缺乏相对独立的自组织，致使自组织代表民众发出的声音比较微弱，同时自组织在评估中的多样性和灵活性的作用也得不到发挥。因此，我国急需促成这种自组织的成长和发展，使它们能够发挥更大的作用，在评估中承担更多的责任。这也是高等教育评估民主化进程中的重要组成部分。

公民参与管理的方式是多样的，既可以是个人，也可以通过一定的组织来实现。当然，组织的力量要比个人更强一些，其发挥的效用也更大一些。我们除了促进公民个人积极参与高等教育评估管理以外，还应该有意识地去帮助相应的自组织加紧建设和成形。所谓自组织就是一种自治组织，其有相对的独立性，能够较少受政治、经济因素影响而发出自己的声音，保证相关群体的利益。对于这种自组织或者缓冲机构的功用弗莱克斯纳早就进行了论述，他指出：“大体上，一个缓冲组织可以描述为一个正式建立的机构，联结政府机构和独立的（或半独立的）组织，以完成一个特定的公共目的。在高等教育中，一个中介机构或缓冲组织通常指一个建立了联结一个政府机构和若干高等教育机构的组织。鉴于每个缓冲组织能够与政府和高等院校建立不同的关系，不同的职能可以归于这个组织。第一个职能是关于影响政府政策。一个缓冲组织能够作为一个压力集团行动。在这种情况下，它是院校的代表。第二个职能是关于为履行政府政策承担（部分）责任。这样一个缓冲组织可以看作一种类政治组织；它接管政府的一部分责任。第三个职能是关于扩充（个别）服务。在这种情况下，一个缓冲组织作为一个服务组织运作。”[8]因此，作为具有相对独立性的高等教育评估自组织，其应该有和上面论述相似的功用。首先，作为一个独立的组织，其代表特定群体的利益，是这一群体评估利益的代言人。他们以组织的形式团结起来发挥更大的影响作用，在评估中谋求自身利益的体现。其次，自组织还可以作为一个信息传达的中转站。它既可以直接面向公众，也可以面向其他自组织或者政府，作为一个中间缓冲组织在管理决策和政策的执行中发挥良好的作用。同时，自组织还可以发挥其灵活的服务功能。

我们需要加强高等教育评估自组织的建设。高等教育评估自组织既可以是学校内部的自组织，也可以是学校外部的自组织。无论是学校外部还是学校内部都需要这种自组织的存在，而且他们都可以发挥不可替代的作用。当然学校内部的自组织和学校外部的自组织既有相似之处，又有不同之处。相似之处是，他们都代表一定的群体而存在，否则他们也不可能组建起来。他们都应有相对的独立性，发出自己的声音，表达自己的意见，引起决策层的重视。还有，既然是一种组织，就应该有相应的规章制度，就应该受公众和政府的监督。自组织必须在国家的法律框架内行事，必须做合法的、有利于公共利益的事情，否则就必须被取缔和惩处。不同之处是学校内部的自组织群体构成简单，主要是教师、学生和学校行政人员；而学校外部的自组织群体构成更为复杂，有不同的阶层、不同的领域等，如有家长、用人单位，还有知识分子团体、工人群体、领导干部群体等，他们可能同时分属于不同的群体之中，发挥着交叉性的作用。学校内部的自组织面对的环境较为单一和固定，就是学校内部环境，受学校积淀的校园文化所影响，其往往有较强的稳定性和延续性；而校外自组织面对的环境更为复杂，而且变化莫测，受外部政治、经济等大环境的影响较大。这些相同和不同之处都给我们在具体的自组织建设中提供依据和参考。具体问题要具体分析，针对不同的环境和群体建设不同的自组织。

从另一个角度讲，在高等教育评估中，自组织既可以是社会中介评估组织，也可以是其他合法反映评估意愿的社群组织。评估是一项专业性很强的工作，所以加强评估自组织的建设是一件重要的事情。评估自组织可以是以评估对象为纽带而联结起来的自组织，也可以是评估利益相关群体组建起来的自组织。如工程专业、医学专业和法学专业等专业评估组织就是以评估对象为纽带联结起来的自组织，他们是专业群体自发组建的组织，其组织成员具有共同的学科背景，对本专业非常了解。他们在制定专业评估标准上应该发挥积极的作用，因为再没有比他们更了解这个专业的群体了，也没有比他们更适合制定相关专业评估标准的群体了。当然，其他社群组织也应该在评估中发挥作用，如教师联合会，妇女联合会等。它们虽然并不是以评估为目的而成立的自组织，但是它们也可以在涉及评估的问题上发挥作用。如教师联合会可以就评估中是否尊重了教师的权益，或者评估中如何真正帮助教师提高教学水平等问题进行讨论并发挥更为积极的作用。目前，我国的各类自组织还非常有限，并不能发挥理想的作用。但是，我们应该积极发展自组织建设，让它们在高等教育评估中或者直接、或者间接地发挥作用，促进高等教育评估民主化过程的发展和完善。

三、高等教育评估信息的开放性

要想实现民主化，其中重要的一点就是要保证信息公开、透明。当下，我国高等教育评估受到很大制约的一个重要原因就是信息不公开、不透明，使很多相关工作无法开展，不能取得应有的成效。由于信息不公开、不透明，数据难以获得，使评估研究受到影响，不能有针对性地提出政策建议；由于信息不公开、不透明，使公众和其他自组织对评估难以监督，使评估中的腐败得不到有效的遏制。周雪光就指出，“在一个高度集权的行政结构中，组织内部信息传递链十分漫长。每当上级下达一个命令，要把所有的信息完整无误地传递到基层单位是很困难的。这里有着组织机构失灵、执行过程偏差的各种问题。每个单位和个人在得到信息以后，总是按照自己的利益对信息进行重新解释。所以，从组织上层到下层，存在着严重的信息不对称问题。这在组织内部是很难解决的，必须借助外部的力量，比如舆论监督等”。[9]没有信息我们就如同盲人，失去判断。因此，高等教育评估亟须使评估信息公开、透明。

（一）高等学校的基本信息应该完全公开

高等教育评估是对高等学校进行的评估，而评估就要涉及高等学校的信息和数据。无论是学校的内部评估，还是政府和社会中介评估组织组织的评估都需要在翔实的数据和信息的基础上才能得出准确的评估结论。而对于利益相关者，高校的数据、信息也同样重要，他们要想发挥监督功能，必须借助于公开、透明的数据信息，否则其判断就没有依据。

公开高校数据信息首先是政府教育相关部门的责任。教育部和涉及高等教育信息的其他部、司都有责任和义务公开相关数据信息，让公众享有知情权。当下，高校的很多信息被相关教育主管部门所掌握，但是并没有完全地对公众公开。虽然也通过教育年鉴、教育统计年鉴和司局出版的一些信息数据书籍公开，但是毕竟公开的只是其中的一部分，一般都是最基本的信息，一些对分析判断起重要作用的细节性的信息并没有对外公开，这对公民行使监督十分不利。教育相关政府部门应该公开相关高校信息，以保障公民的权利，为更好地行使监督提供条件。

同时，高校也有义务和责任对自身的信息进行公开。目前越来越多的学生开始缴费上学，他们在一定程度上已经成为购买教育服务的消费者。尤其是在中国这样一个尊重教育、重视教育的国度，一个家庭的教育投入占其收入的比重很大，因此，高校更有必要公开自己的相关信息数据，对学生和家长负责。

（二）评估的过程和结果应该公开

评估已经成为我国政府加强高等教育宏观调控的重要手段，政府通过各种类型的评估来实现政策目的和分配公共资源。对“211”工程和“985”工程的评估是一种选优性评估，是为了实现建设世界一流大学的政策目的的。本科教学水平评估则是为了保障高等教育基本质量的综合性评估，通过发挥评估的导向功能，使高校按照评估指标的要求对学校进行建设（包括硬件和软件的建设）。当然还有社会中介评估组织开展的大学排名，它们更多是作为一种学术研究的目的和经济利益的目的。高校内部自我评估则是为了了解自己，实现自我提高的目的。但是，无论是哪种评估都要接受社会各方的共同监督，都应该公开自己的评估过程和结果。目前，我国的高等教育评估在这方面做得还很不到位，尤其是政府评估信息的公开透明度还比较低。其对外公开的一般只是评估的等级结果，至于评估过程的报告，往往并不公布。社会中介评估组织虽然利用报刊和网络来公布自己的相关评估信息，但是良莠不齐，有的做得好一些，有的做得差一些。高校内部自我评估则往往忽视学生和老师的积极参与，把评估当作学校行政机构对老师和学生进行管理的工具，其公开透明的程度也不高，因此，也不能得到老师和学生的很好配合，使评估效果受到影响。综上所述，高等教育评估要全面公开评估信息，接受大众的监督，这是高等教育评估民主化必不可少的条件。

总之，高等教育评估民主化要求为社会公众的参与提供健全与通畅的渠道，特别是在评估立法、评估决策过程中，要将“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”落到实处。在评估决策问题上，应当贯彻胡锦涛同志在中央政治局第27次集体学习时的讲话精神：要完善行政管理决策机制，坚持实行民主集中制，健全对涉及经济社会发展全局的重大事项的决策的协商和协调机制，健全对专业性、技术性较强的重大事项决策的专家论证、技术咨询、决策评估制度，健全对与群众利益密切相关的重大事项的决策的公示、听证制度，推进行政管理决策科学化、民主化。做到高等教育评估的全程民主、全方位民主。只有这样，才能够保证民主参与不仅体现在评估政策的输出阶段，更体现在评估政策的输入和执行阶段，从而使评估的决策更为充分地反映人民群众的利益，更加顺利地促进高等教育评估的发展。高等教育评估的游戏规则不应该再是自上而下的，而是每个评估的利益相关者共同民主决策的结果。只有这样，高等教育评估才能反映民意，减少阻力，降低运行成本，实现高效。我们一定要铭记，“通过参与、对话、分享利益等民主进程，我们可能获得比政府独自行动多得多的解决问题的途径”[10]。

[1] [美]全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判[M].孙柏瑛等译.北京：北京大学出版社，2008.26.

[2] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.14.

[3] Janet V.Denhardt，Robert B.Denhardt.The New Public Service：Serving，not Steering.Beijing：Renmin University of China Press.2004.92-93.

[4] 杨刚等.公民参与在公共政策制定中的意义[J].经济研究导刊，2008，（9）.

[5] [加]威尔·金里卡.当代政治哲学（上）[M].刘莘译.上海：上海三联书店，2003.7.

[6] [美]斯蒂芬·P.罗宾斯.管理学（第7版）[M].孙健敏等译.北京：中国人民大学出版社，2003.476.

[7] 周雪光.组织社会学十讲[M].北京：社会科学文献出版社，2003.104.

[8] [荷兰]弗兰斯·F.范富格特.国际高等教育政策比较研究[M].王承绪等译.杭州：浙江教育出版社，2001.14.

[9] 周雪光.组织社会学十讲[M].北京：社会科学文献出版社，2003.105.

[10] [美]全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判[M].孙柏瑛等译.北京：北京大学出版社，2008.前言.10.