第一辑 研究与思考

教育公平——一道艰深的历史命题

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出的我国教育改革与发展的指导方针是“优先发展，育人为本，改革创新，促进公平，提高质量”。胡锦涛总书记在全国教育工作会议上的重要讲话指出：必须促进教育公平，坚持教育的公益性和普惠性，把促进公平作为国家基本教育政策，保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群众，着力促进公共教育资源配置公平，加快缩小城乡、区域教育发展差距。教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的关键是机会公平，其基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群众，根本措施是合理配置教育资源。

党和国家对教育公平的高度重视，要求我们必须深化对教育公平的认识，积极而科学地推进教育公平的实施。

一、教育公平的内涵

什么是教育公平呢，简而言之，教育公平是指国家对教育资源进行配置时所依据的合理性的规范或原则，是指每个社会成员在享受公共教育资源时受到公正和平等的对待。教育公平包括三个层次：起点的公平，即确保人人都享有平等的受教育的权利和义务，这是教育公平的前提和基础；过程的公平，即提供给受教育者相对平等的受教育的条件；结果的公平，即教育成功机会和教育结果的公平。

二、实施教育公平的必要性

从政治角度看，教育公平是建设和谐社会的基础。和谐社会是指社会系统和自然生态系统之间以及社会系统内部协调发展、和谐相处的社会。公平正义作为和谐社会的重要原则和目标，其目的就是要使社会各个领域的利益关系得到妥善协调，使社会成员能公平分享改革开放和社会现代化的发展成果，切实维护社会各个领域的公正、公平，建设和谐社会就是建设协调发展的公平社会。教育公平是社会公平的重要组成部分，是社会公平在教育领域的独特体现，教育由于其在现代经济社会中的基础性、主导性、全局性的特征，而成为社会协调发展、促进社会公平最重要的途径。教育资源的分配在较大范围和较长时期内调整利益格局，给予各种生存状态下的群体公平获得社会发展成果的机会，因此教育公平不仅是现代教育的基本价值、是每个人发展的基本前提，而且也是实现社会公平的最基本途径和最有效手段。教育不公意味着教育资源与教育发展成果在社会成员间的分配不公，这将会严重影响社会公平的实现。因此，坚持教育的社会主义性质和公益性原则，保障人民享有接受良好教育的机会，促进教育公平，对保障社会公平、构建社会主义和谐社会具有重要意义。

从法律的角度看，教育公平是法律赋予政府的义务。《世界人权宣言》规定：“人人都有受教育的权利。”（《世界人权宣言》第26条第1款）。我国颁布的《义务教育法》规定：国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。国家对接受义务教育的学生免收学费。国家设立助学金，帮助贫困学生就学。实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。

从国际社会看，教育公平是各国关注的焦点。联合国教科文组织教育局根据会员国在第46届国际教育大会（2001年）上提交的国家报告开展的研究表明：与20世纪80年代相比，国家的教育政策目标中越来越重视受教育是一种人权；教育能提高个人的能力和抉择的能力；教育加强人类社会共同发展的能力。各国也把提高教育质量和推进教育平等作为重要国策。2001年1月，美国总统布什向国会提交了《不让一个儿童落后法》的教育改革计划，其宣布：“在这片被称作美利坚的伟大土地上，不让一个孩子落后。”英国通过推进教育机会均等、韩国通过推进“教育平准化”来推进本国的教育公平。

从传统文化的角度看，教育公平的观念源远流长，追求教育公平是人类社会古老的理念，教育公平是先哲孜孜以求的境界。孔子明确提出“有教无类”的主张，认为应该扩大受教育的对象，只要诚心求教，不分贵贱贫富，都应热心教诲。

从西方历史看，古希腊大思想家柏拉图最早提出教育公平的思想，亚里士多德则首先提出通过法律保证自由公民的教育权利。近代西方资产阶级致力于寻求教育公平，18世纪末，教育公平的思想已在一些西方国家转化为立法措施，在法律上确定了人人都有受教育的平等机会。

三、我国教育现阶段不均衡的具体表现

在我国，影响教育公平性的要素主要有以下几方面：一是城市教育与农村教育的不公平。多年计划经济和城乡二元体制形成城乡间的区别。二是区域间的不公平。省域间、省域内教育不均衡，这种不均衡主要是由于经济发展的大背景造成的，从人均教育经费、生均教育经费、生均预算内教育经费和生均预算内公用经费来看，东部省份基础教育各项指标均高于中西部省份。三是重点学校教育与一般学校教育的不公平，无论师资队伍、办学条件乃至生源，重点学校均高于一般学校。其他还有诸如优等生教育与后进生教育的不公平、升学教育与就业教育的不公平、关注知识与关注能力的不公平等。固然，上述因素产生的原因是复杂的，应当以历史的眼光辩证地看待和评价这些现象的产生和存在。但是，当教育公平被历史性地提上重大议事日程时，我们就必须加大改革力度以消除这些不公平因素，以大力推进教育公平。

四、国家实施教育公平的主要路径

各国在推进教育公平进程中，建立了从立法干预到政策和行动干预等国家干预机制，体现了国家意志和政府责任，我国亦通过以下方面的战略以推进教育公平。

（一）推进以权利为基础的教育，确保每个公民享有受教育的权利和机会均等我国认真贯彻新修订的《义务教育法》，努力实现义务教育的均衡发展，在全国范围内高质量高水平地普及九年义务教育，全面扫除青壮年文盲。

（二）优先投资于民，坚持教育的公益性和公共性

把教育纳入公共财政保障范围，防止教育商品化机制的引入伤害弱势阶层。

建立、健全保障教育优先发展的机制和制度。明确各级政府提供教育公共服务的职责，保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。在经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育投入，公共资源优先满足教育需求。

将义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立义务教育经费保障机制；制定义务教育办学基本标准和质量标准，逐步使每一所学校达到基本标准而成为合格学校。

（三）弱势地区和群体优先，国家干预和国家责任是实现教育公平的根本保证对弱势地区和群体实施补偿制度，坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜，逐步缩小城乡间和区域间的教育发展差距。进一步加大对农村教育的投入和支持，国家财政新增教育经费主要用于农村，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。在农村、城市全部免除义务教育阶段学生学杂费，为农村义务教育阶段学生免费提供教科书，对贫困家庭寄宿生实施生活费补助；提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；实施义务教育阶段绩效工资制度。继续做好贫困家庭学生资助工作，保障农民工子女接受义务教育，切实解决农村留守儿童接受义务教育的问题。保障女童和残疾儿童的受教育权利。

（四）从关注机会公平到更加关注过程和结果公平，大力推进义务教育均衡发展每个孩子都有学上，一个不能少，普及九年义务教育，对学生而言，这是受教育机会的公平。在我们这样大的国家、在我们这样大的省份能做到这一点是件很了不起的事情。但是，与学生受教育过程公平相比，后者则更为艰难，因为这意味着教育是均衡的，要实现这样的目标，就要在校际间、城乡间和区域间均衡配置教育资源，就要加大对农村和城镇薄弱学校的改造力度，不断改善各类学校办学条件，努力办好义务教育阶段的每一所学校，全面提高办学质量。“安得好校千万所，天下学子俱欢颜”。这是一项新的、极其伟大又极其艰难的工程。

五、关于教育公平的思考

（一）实施教育公平必须要有物质基础，坚持政府对必备教育资源的均衡配置至关重要教育资源包括师资、办学场地、校舍、教学设施、运转经费等，这是办一所学校的必备条件。要为所有受教育者提供相对平等的受教育的条件，就要坚持由政府提供并均衡配置教育资源，从而为实施教育公平奠定基础。

（二）终极意义上的教育公平是面向每一个学生，是因材施教

教育公平旨在面向包括所有学生在内的每一个学生因材施教，让每个孩子都能有所进步。更深一层说，我们既不能置差生不顾而只去关注优秀的学生，也不能置优秀学生不顾而只去关注差生，严格意义上的公平是关注每一个学生，是因材施教。芬兰因其两次在国际学生评价项目中排名第一而备受各国教育界关注，其面向每一个学生、实行个性化教学辅导是其成功的重要原因。

（三）在坚持教育资源配置均衡的同时，必须坚持学校办出特色

教育资源的均衡配置对于实现教育公平是至关重要的，它保证了各校教育资源分配的均衡和学生享受国家教育资源的平等。但是，教育资源分配的均衡也可能淡化学校竞争意识和竞争力，从而使学校趋同而失去特色。日本是经过半个多世纪的努力实现了“平等教育”，但进入20世纪末，日本平等教育出现危机，表现为公办学校缺乏吸引学生的魅力，加上私立学校在升学竞争中的优势地位，导致公立学校在教育质量方面的信誉下降，从而产生了生存危机。为此，在坚持教育均衡的基础上，日本教育界提出在公立中小学实行学校选择制度，即以追求每个个体的独特个性或每一种文化自身的发展权利为特征的“多元尺度”的公平，以激发学校教育活力。日本实施教育公平的历程给我们的启示是：国家在对学校进行教育资源均衡配置的同时，应从制度设置上促进各校继续保持竞争活力并办出各自特色，以适应不同学生个体的需求，保证学校教育面向每一个学生。

（四）教育结果的公平不等于受教育者结果的相同

平等可分两个方面：一是自然平等，即平等与不平等起因于自然，具有不可选择性，不能进行道德评价。二是社会平等，即平等与不平等起源于社会方面，是由于人们的自觉活动造成的，是可以选择、可以进行道德评价的。由于自然平等具有不可选择性，我们所追求的，主要是社会平等。

权利可分为基本权利与非基本权利。基本权利是人们生存和发展的必要的、起码的、最低的权利，主要包括经济上的生存权、政治上的参政权、教育上的受教育权、事业上的发展权等。一个人只要是人类社会的一名成员，社会都应该保障他享有生存和发展的最低权利。随着人类社会的发展，基本权利越来越可以归结为每个人对于一切社会利益的竞争机会权，人类拥有基本权利的平等是社会公平的体现。非基本权利是人们生存和发展的比较高级的权利，是满足人的比较高级需要的权利，包括人在后天形成的能力、个人的努力和对社会的贡献，这些是存在差异的，而这种差异是人在社会活动中形成的，如果不论人的能力强弱，智力高低，对社会贡献大小等差别，一律追求结果平等，显然是抹杀了人的差异，否定了个人的发展，所以，非基本权利必须是不平等的，非基本权利不平等才是公平的。

教育公平也体现在两个方面。第一，人们接受教育的基本权利的平等，它体现了现代社会每个人发展所必需的，对教育资源的平等享有权及对更高级教育利益的竞争机会权；第二，指人们接受教育的非基本权利的不平等，非基本权利是每个人对于一切社会利益上的竞争结果权。第一方面是第二方面的前提。只有人们首先拥有对基本教育资源的平等享有权，才能使每个人起点平等，才能为每个人提供公平的竞争机会，以保证竞争结果的公平。接受教育的非基本权利表现为人们对教育利益的竞争结果权，谁来接受高级教育，就需要选拔，这是社会分工的需要，也是人本身不同禀赋的体现，因此，非基本权利的不平等体现教育公平。所以，我们说，教育结果的公平=教育基本权利的平等+教育非基本权利的不平等。

（五）通过经济公平、政治公平促进教育公平，是走向真正高水平教育公平的正确的路径教育改革在促进教育公平的作用是十分重要的，但是只通过教育改革是不可能彻底解决教育公平问题的，仅靠教育自身不可能实现高水平的教育公平，因为教育不平等归根结底是社会和经济不平等的反映，通过经济公平、政治公平来促进教育公平，是走向真正高水平教育公平的唯一正确的路径。

（六）教育资源稀缺性决定教育公平的实施的长期性和螺旋式发展方式教育资源的均衡包括校园设施、教师、经费的均衡，实施教育公平是需要丰富的教育资源作保证的。教育资源的稀缺性决定实现教育均衡、教育公平的任务是极其艰巨的。日本用了50年的时间才实现教育资源的基本均衡，达到“人人享有受教育的机会”“受同等条件的教育”目标；芬兰为实现面向每一个学生，仅在教师配置上就予以极大的投入。就我国而言，教育资源还是不丰富的，其中优质资源还是紧缺的。这决定了我国的义务教育目前是九年制，实施均衡教育也是从区域内做起。教育资源的稀缺性决定了教育公平具有相对性的特征，决定了教育公平总是不可避免地由低层次向高层次发展的过程，决定了实施教育公平的道路是长期的和艰巨的。

综上所述，实施教育公平是社会发展的要求，是世界发展的潮流，这决定了其必然性；实施教育公平需要丰富的教育资源和巨大的教育投入作为基础，这决定了其艰巨性；同时教育资源的稀缺性决定其由低层次向高层次发展，这决定其是一个历史过程。

认识到实施教育公平的必要性，将使我们的步伐更加坚定；认识到实施教育公平的艰巨性，将使我们的认识更加理性。