第二节 教育投资的合理比例
教育投资比例是教育投资的核心内容之一，是指教育投资在国民经济中所占的比重。教育投资的比例有外部比例和内部比例之分。外部比例是指一个国家或地区教育投资占国民经济有关指标的比例，反映的是国家对教育投资的规模、教育与国民经济之间的关系和政府对教育的重视程度；内部比例是指教育投资在各级各类教育中的分配比例，反映的是教育的投资结构与资源配置情况。衡量教育投资量和教育投资水平的指标，主要有教育投资占国民生产总值的比重、教育投资占国民收入的比重、教育投资占财政预算支出的比重等，这些是硬性指标。通过这些数据进行各国间或地区间的比较，可以大体衡量该国或地区对教育的重视程度，比重大的国家和地区，显然对教育的重视程度要高。政府为鼓励社会对教育投资或参与教育活动而制定的各种教育法规、政策等，被认为是软性指标。只有把软硬指标两者综合起来加以考虑，才能更好地反映出政府对教育的努力程度。另一种经常用于衡量教育投资的指标是人均教育经费。这一指标也非常重要，它可直接反映教育发达程度和水平。“人均教育经费”（Per Capita Education Expenditure）是指全国人口中平均每人占有教育资源的比重，这一指标值越高，说明国家的教育资源越为丰富，直接反映了政府对教育的重视程度，因此这个指标也常被归为硬性指标。
一、确定教育投资合理比例的依据
关于教育投资占国民经济的合理比例问题，许多学者已做了大量研究。如王善迈（1999）认为，教育投资占国民经济的比例是否合理有三个客观判定依据：一是教育投资能否适应教育事业发展的需要。教育投资同教育事业的规模和速度是否相适应，可以用来检验教育投资在国民经济中的比例合理与否。二是教育所培养的劳动力和专门人才能否适应经济和社会发展的要求。教育投资在国民经济中的比例合理与否，最终表现在教育所培养的不同熟练程度的劳动力和各级各类专门人才的数量、质量、结构同经济和社会发展的要求是否相适应。三是国民经济比例是否合理。教育投资比例实质上是国民经济综合平衡的问题。整个国民经济比例协调，教育投资比例就会合理；反之，教育投资比例也不会合理。靳希斌（2002）、范先佐与杨葆焜（2000）等学者认为，将教育投资在国民生产总值和财政支出中所占比例作为判断和衡量我国教育投资比例合理与否的标准具有重要意义，但需要科学使用。（1）将教育投资占GNP的比例这一标准作为判断教育投资比例是否合理的依据，符合国际惯例和我国的实际情况。而且使用这一标准，计算比较简便，易于同世界上不同经济水平和相同经济水平的国家进行比较。但是，使用这一标准时需要注意以下两点：其一，教育投资计算口径必须统一。为了统一计算口径和便于具体操作，国家财政性教育支出，只列入各级财政、发改委安排的教育支出，至于其他各类支出可统一算作社会对教育的投入。其二，用这个标准来衡量我国的教育投资水平是可行的，但对不同地区而言，不完全适用。不能单纯按其收入水平来衡量其支出水平，其中也包括教育投资水平。同样的道理，也不能套用教育投资占国民生产总值的比例来衡量一个地区的教育水平。（2）关于教育投资占财政支出的比例，有学者认为《中国教育改革和发展纲要》[5]中提出的相关百分比标准，可以作为衡量和判断教育投资比例是否合理的重要标准，但要顾及因时、因地、因财政体制的变化。在现行的财政体制下，我国以支定收的格局并未改变，地区之间很不平衡。单纯用教育投资占财政支出的比例来衡量一个地区教育投资比例是否合理，往往难以做出准确的判断。（3）关于教育拨款的“三个增长”，在指出上述两大判断标准各自局限性的时候，不少学者也提出1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》[6]和1993年《中国教育改革和发展纲要》[7]所提出的“三个增长”的原则比较切合实际，也比较容易执行，是多年来行之有效的办法。另外，还有学者从国际比较的角度就教育投资的比例问题进行了研究，如张铁明（1998）、曲恒昌与曾晓东（2001）等。他们认为，尽管国家间经济情况千差万别，但它们都处在当前激烈的科技竞争和产业不断转变的环境里，并承担基本的教育和科技发展的投资责任。因此，教育投资又是可以比较的，比较的标准就是教育投资占GNP等的比例。
二、确定教育投资总量与比例的原则
一般来说，确定教育投资总量有以下四条基本原则。
（1）上限和下限原则。确定教育投资总量，总的原则是要依据经济发展与教育事业发展的比例关系。因此，一国国民经济发展水平、国家经济实力状况能为教育提供多少人力、物力和财力，用货币表现就是总的货币投入量，这种国力所承担的可能性就是确定教育投资问题的上限原则。一国为了实现其经济增长目标，满足其经济增长所要求的最低的人才供给量，要测算培养这些人才的教育费用总额，这种以维持经济目标增长所需最低限度人力供给量，就是确定教育投资问题的下限原则。
（2）规模与速度原则。确定教育投资总量，还要考虑教育事业发展目标，即教育事业发展的规模和速度指标。教育事业发展目标高、规模大、速度快则要求教育投资总量较大，反之则较小。其主要指标有四种：一是义务教育普及率及增长率。二是非义务教育升学率及其增长率，这主要反映中等教育发展规模和速度。三是高等教育在校生人数及其增长率。四是成年人口中扫盲率及职工、农民接受各种业余教育和各种培训增长率。
（3）经济政策与物价水平原则。一国经济政策和物价水平，对确定教育投资总量具有直接作用，特别是物价指数的影响更为明显，因此在确定教育投资总量时，首先要遵循国家物价水平原则，教育投资总量必须随着物价指数的增长而增长。另外，由于世界性物价上涨，求学者费用增加，用于教育部门的各项投资和资源价格上升速度加快，相应的投资总量也必须增加。
（4）受益与能力原则。确定教育投资总量，还要考虑国家收益与投入能力。世界许多国家都认识到，教育投资具有社会经济价值，可以促进生产发展和经济增长，追求教育投资问题可以带来更大的经济利益；社会不断趋向于科学和文明，世界各级各类教育求学者人数在普遍增加，义务教育在逐渐延长。因此，世界各国都在充分利用国际政治环境缓和条件进行经济改革、增强经济实力、提高经济发展水平，同时不断增加教育投资总量，具体数值要根据国家的经济实力而定。
确定教育投资比例也有四条基本原则：一是增长原则。对于一个发展中国家来说，由于其经济发展起步较晚，一般来说教育投资比例比较低。为加速现代化进程，必须增加教育投资，即采取教育投资比例增长原则。二是超前增长原则。如果一个发展中国家所确定的社会经济发展目标很高，又需要大力发展，就需引进和运用高新科学技术改造传统产业。那么，在教育投资比例上就必须采取超前增长原则。三是减缓与稳定原则。当一个国家经济发展达到一个相当高的水平时，教育投资增长比例就应该逐步采取减缓和稳定发展原则。四是弹性系数原则。当国民经济某项指标达到某种数值时，教育投资比例要相应地有个弹性增长数值。
三、确定教育投资总量与比例的基本方法
确定教育投资总量与比例的基本方法有以下三种。
1.规划法（Planning Method）
规划法也称“人才需求预测法”“人力预测法”“测推法”“概算法”或“供求平衡法”，是确定教育投资总量和比例最基本和最常用的方法。它是根据规划既定的经济和社会发展目标，预测实现该目标所需的各类人才数量，再推算并规划出教育投资的应有比例，包括四大步骤。
步骤一：预测各层次人才供给量（S）。根据已规划的一定时期内社会和经济发展目标，预测和确定规划期内实现目标所需要增加的各行业、各类人才的数量和质量，即人才需求预测。根据预测数据，预测各级各类教育事业发展的规模和速度，即计算满足社会经济发展目标需要的人才供给量，通常以各级各类在校生数（S）为依据。
步骤二：计算人均教育经费（U）。按国家规定的教育费用标准，考虑近几年来教育经费变化情况，计算规划期内各级各类学校每年人均教育费用。公式如下：
式中，U为规划期内某年某一教育层次人均教育培养费用；Vi为过去i年内该层次教育的实际人均教育费用；n 为规划年之前的实际计算年数；r为该教育层次人均教育经费增幅百分比的平均值。
步骤三：计算各层次教育总费用（M）。根据步骤二和步骤三两项预测数据，计算各层次教育投资总费用。测算公式为：
式中，M为规划期内某年度教育投资总量；S为某级某类学生总数，如S1为小学生数，S2为中学生数……；U为某级某类学校学生人均教育费用数。
步骤四：计算教育投资比例（R）。求出教育投资总量（M）及同一年度国家财政预算支出总值（T）后，就可计算出规划期内同一年度教育投资比例，即：
使用此方法时应当注意的问题是：（1）社会经济发展目标的确定必须实事求是，符合客观实际，目标过高或过低均会影响对教育投资预测的准确性。（2）社会经济发展目标人才需要量的预测必须采用科学方法进行，使预测的结果和数据具有一定的可信度。（3）计算各级各类学校人均教育费用逐年增长指标，不能以某年为标准指标，因为人均教育费用是逐年加大的。事实上，最终投资总量和比例的确立，除了以计算结果数值为参照外，还要与国家对教育的财政承载能力进行对比和调整，最终得出符合国情的结果。
2.比较法（Comparative Method）
比较法也称“国际比较法”，是通过教育投资的国际比较确立本国教育投资总量的方法，也是确定教育投资比例最常用的方法之一。比较法有横向（断面）分组比较、纵向（断面）历史序列比较和历史序列比较与横截面比较相结合三种。（1）横断面分组比较是通过对各国或地区的横向比较，来确立本国（地区）的教育投资比例。该方法将不同人均国民生产总值或人均国民收入的国家分成几个组，在同组内进行比较，比较简单，但不是很科学。需要注意的问题是：其一，同组各国经济发展水平应大体相近或相同；其二，比较时所使用的国民经济各项指标和教育投资统计口径必须一致；其三，各国社会制度、经济结构、产业结构不同，对国际横断面比较有一定的制约作用，比较研究时必须加以注意。（2）纵断面历史序列比较是将一国现时国民经济发展水平教育投资比例，与别国某个历史时期国民经济发展水平相当时的教育投资比例进行比较，进而确立本国未来的教育投资总量或比例，如经济不发达国家教育投资比例可以参照经济发达国家历史上所处的不发达时期的教育投资比例。（3）历史序列比较与横截面比较相结合是指，按人均国民生产总值分组，使现阶段人均国民生产总值处于某一水平的某个发展中国家与历史上某个阶段人均国民生产总值处于相同水平的发达国家具有可比性，然后考察各国教育投资情况，使用计量经济模型，给出对应于不同经济发展水平的国际教育投资平均水平，最终确立本国投资比例。
应当注意的问题是：其一，国际历史比较，必须同横断面分析比较相结合；其二，进行国际历史比较时，必须注意各历史时期各国科学技术发展程度；其三，无论是纵断面的比较还是横断面的比较都应考虑各国的社会制度和国民经济结构等差异。
3.曲线法（Curve Method）
曲线法也称“坐标图式法”，是通过绘制教育投资量（或比例）与相关变量（如国民收入增长量、投资收益率等）的曲线来确定教育投资比例的方法。教育投资与一般产业投资之间密切相关，如图5-1 所示。
图5-1 教育投资与一般产业投资产出模型
在图5-1中，I1，I2，I3为一定数量的教育投资与一般产业投资的等产量线，当教育投资与一般产业投资分别为KE1和KG1时，共同决定产出量为Q1；如果一般产业投资增加到KG2，而教育投资不增加，则组合点为A；相反，如果教育投资增加到KE2，而一般产业投资不增加，则组合点为C。由此可见，单方面增加投资都不可能使总产出量增加到Q2，只有当教育投资增加到KE2而一般产业投资增加到KG2时，总产量才能达到Q2；依此类推，要使产量达到Q3，二者的投资必须达到KE3和KG3。因此，要使产量成比例增加，一般产业投资与教育等基础设施投资必须实现一定比例的递增。欧美发达国家多是从增加一般产业投资开始，再增加教育等基础设施投资，增长路径大致是：Q1→A→Q2→ B→Q3；而日本、韩国在经济发展过程中，则首先增加教育等基础设施投资，然后增加一般产业投资，增长路径大致是：Q1→C→Q2→ D→Q3。这里的“教育”是一个笼统概念。事实上，经济发展与各层次、各类型教育的关系远非这么简单，应当离析变量，专项研究。
一般来说，政府在考虑财政支出时，要遵循最大社会收益原则。在图5-2（a）中，政府的预算应当是OA，此时，社会净收益BC 是社会总收益（TSR）与社会总成本（TSC）之差，是社会总收益曲线与社会总成本曲线之间的最大垂直距离。如果政府支出小于OA，说明有一部分的潜在净收益没有实现。如果政府支出大于OA，说明政府多出来的支出使社会成本超过了社会收益。当政府支出达到OA 时，边际社会收益（MSR）与边际社会成本（MSC）相等，如图5-2（b）所示。
图5-2 政府投入最佳规模
因此，在边际收益与边际成本相等之前，政府公共部门的支出无论在每一个领域还是在总额上都应增加，以使社会净收益最大化。教育领域也不例外，也可通过绘制边际成本与边际收益曲线，来获取最佳教育投入量。
在实际应用曲线法时，靳希斌（2002）总结了三种途径：一是教育投资总量曲线——通过绘制教育投资量与国民收入增长量的关系曲线来确立教育投资量，教育投资总量与社会经济需求相一致时，国民收入随教育投资总量增加而增长，反之则会下降。因此，一般来说，该曲线的顶点就是合理的教育投资量。二是最佳教育投资量曲线——通过绘制教育投资量与收益率曲线确立最佳教育投资量。这种方法选择了两个制约因素，即个人能力和教育投资来源。选择边际成本（MC）小、边际收益（MR）大处作为最佳教育投资量。三是教育投资比例曲线——通过绘制教育投资比例与国民收入的关系曲线确立教育投资比，国民收入最高点对应值则为最佳投资比例。
四、教育投资评价
所谓“教育投资评价”（The Evaluation of Educational Investment）是对一个国家、一个省份或一个县（市）范围内的教育投资多项指标进行合理性评估。教育投资评价的目的是为教育投资的科学决策服务，为决策部门提供思路，提供教育投资监测数据，便于社会监督，以完善全国教育投资评价监测制度，使教育投资更为合理。按照教育投资主体的不同，可以把教育投资分为两种：一种是政府及社会投入，称为社会教育投资；一种是家庭和个人投入，称为个人教育投资。教育投资的评价分析框架，如图5-3所示。
图5-3 教育投资评价分析框架
按照教育投资的不同影响范围，可以把社会教育投资分为教育外部投资和教育内部投资两大方面，社会教育的投资评价也从这两个方面入手。教育投资的社会经济效益评价是对教育投资外部效益的评价，内部的教育投资评价主要指区域（国家—省区—县市）教育投资评价和学校教育投资评价。在教育投资评价中，除了对整个区域以及整个学校教育投资评价之外，还有一类评价涉及单独的教育投资项目，也就是对某个地区或某项工程的专项投资评价。教育投资项目评价也就是对某个专项投资的评价，这与教育内部投资评价有交叉，但考虑到我国教育支出结构的特殊性，教育投资项目在教育经费使用过程中的重要性等，也将教育投资项目评价作为社会教育投资评价体系的一部分。教育投资评价的指标体系可以从以下几个方面来构筑。
1.教育投入的努力程度评价
对教育投资总量的评价，主要分析教育投资在总量上是否满足了区域社会经济和教育发展的需要。通过考察教育经费占国民经济主要指标——GNP（或GDP）和财政支出的比例是否合适，是否符合本地区特点来评价教育投资总量是否合理。公共教育投资的努力程度评价指标是财政性教育经费占GNP（或GDP）的比例。财政教育投入的努力程度评价指标是预算内教育经费占财政支出的比例。
2.教育投入的进步程度评价
分析教育投资增长速度是否达到法律、政策性的规定，包括预算内教育经费的增长是否高于经常性财政收入的增长，生均教育事业费是否增长，生均公用经费是否增长，以及人均教育经费是否增长等方面的指标。
3.教育资源配置的合理性评价
分析教育投资的分配是否合理，主要评价教育事业费与教育基建费的配置比例，反映教育事业发展中的基建投入水平；教育事业费中公用经费所占比例；教育事业费在高等教育、中等教育、初等教育中的分配比例；不同教育类别例如中等职业教育经费占中等教育经费的比例等；此外还要评价各级教育生均教育事业费的差异，以考察财政教育资源对各级各类学生分配的公平性。
4.教育投资利用效率评价
评价教育投资利用效率的指标相当多，有教育成果数量、教育成果质量、教育人力资源利用效率、教育物力资源利用效率和教育财力资源利用效率以及教育规模效益指标等。其中，教育规模效益指标和代表教育人力资源利用效率的生师比是最常用的反映教育投资利用效率的评价指标。如果学校规模太小，不能充分适当运用教育资源，就会导致单位学生培养成本偏高的不经济现象；但如果学校规模太大，又会衍生人际关系淡漠及行政僵化等不经济现象。唯有适度规模的学校才能获得较好的规模效益。
五、中国公共教育投资情况
与世界平均水平相比，我国公共教育投资比例是偏低的，甚至低于欠发达国家的平均水平。统计结果显示，OECD成员公共及私人用于教育的花费占GDP的6%以上，每年大约有15500亿美元。[8]根据联合国教科文组织的统计，1980年以来发达国家的公共教育投资比例基本保持在4.9%以上，欠发达国家也在3.8%左右，转型国家总体呈现逐步下降的趋势，如表5-1所示。
表5-1 1980—2012年世界公共教育投资比例基本状况
改革开放以来，我国公共教育投资比例的变化可分为六个阶段：（1）1978—1990年，公共教育投资比例时高时低，呈现不规则变动。（2）1990—1995年，公共教育投资比例持续下降。（3）1996—2002年，公共教育投资比例平稳上升。（4）2003—2004年，公共教育投资比例呈现短暂下降趋势。（5）2005—2012年，公共教育投资比例呈较大幅度持续增长态势，最终于2012年突破了4%的目标值。（6）2013—2014年，公共教育投资比例虽出现小幅下降但仍保持在4%以上，如图5-4所示。
图5-4 我国财政性教育经费占GDP的比例变化情况
数据来源：1978—2003年数据来源于教育部财务司，全国教育经费统计资料；2004—2014年数据来源于教育部、国家统计局、财政部，全国教育经费执行情况统计公告。
当然，把不同经济发展水平国家的公共教育投资比例进行算术平均的方法过于简单，缺乏足够的科学性。因此，应当建立计量经济模型来分析经济发展水平对公共教育投资比例的影响。但不管怎样，教育经费不足必将会制约教育事业的发展。总体来看，在“后4%时代”我国教育投资仍存在以下几个方面的问题。
1.教育经费投入历史欠债问题
我国财政性教育经费包括各级政府的教育拨款、各级政府征收的用于教育的税费、企业办学经费支出和校办产业减免税等。自1993年《中国教育改革和发展纲要》第一次提出“本世纪末达到百分之四”的目标到2012年真正实现，期间多年存在欠账现象。尤其在2006年以前财政性教育经费，无论占国民生产总值的比例，还是占国内生产总值的比例，除个别年份外，大多年份均未超过3%。例如，2005年全国国内生产总值为183084.80亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值的比例为2.82%。因此，为弥补历史缺口，我国的教育财政投入需要给予“补偿性增长”。[9]
2.教育投入水平与需求仍存在距离
2004—2012年的八年间，财政性教育经费支出占国民生产总值的比例呈现连续增长之势，终于在2012年达到了4.28%。到2014年，这一比例已经连续三年突破4%。然而且不论自2013年以来出现的投入下滑趋势，即使是2012年4.3%的历史最高水平不仅远低于同期发达国家5.4%的平均水平，低于5.0%的世界平均水平，也低于发展中国家4.7%的平均水平，如表5-1所示。此外，与我国建设创新型国家的战略目标要求相比，与高素质劳动力资源的需求相比，我国的教育经费投入依然存在着较大差距。因此，我国在扩大教育投入方面的努力依然不应懈怠。
3.教育经费结构不合理、来源渠道过于单一
教育经费来源多元化是国际共同趋势，从表5-2中的财政性教育经费占全国教育经费比例先下降后上升的数据看，近年来教育经费结构不合理、来源渠道过于单一的问题依然没有得以改善。自2006年以来，这一比例不断走高，到2012年甚至高达80%以上。在政府财政收入增速放缓的背景下，过于单一的来源渠道也增加了保障教育经费的压力。因而我国的教育投入需要凝聚全社会的力量，进行合理的制度设计以调动社会投入的积极性就显得尤为迫切。
表5-2（a） 2001—2005年预算内教育拨款与财政收入变化
表5-2（b） 2006—2011年预算内教育拨款与财政收入变化
表5-2（c） 2012—2014年公共财政教育支出与财政收入变化
续表