第一节 教育课程的涵义及编订权

一、教育课程的涵义

回答教育课程的涵义是什么这个问题，首先必须解释“教育课程”中的“教育”是指什么，对此，无论是在我国，还是在世界诸多国家的教育界，普遍认为是指现行教育制度中的“学校教育”，即与家庭教育和社会教育相对的有目的、有组织、有计划的各级各类学校教育，其中又主要指中小学教育。然后，再说明“课程”的意思。据考证，“课程”一词，“在我国，至迟唐宋时代已出现。唐代的孔颖达在《五经正义》里注释《诗经·小雅》时就用过“课程”这个词。南宋朱熹在《朱子全书·论学》里也不止一次地使用“课程”一词，例如，“宽着期限，紧着课程”，“小立课程，大做功夫”等，这里的“课程”一词已有课业及其进程的涵义。[1]当然不能与近代的课程概念完全同日而语。在西方，“课程”（Curriculum）一词，源于拉丁文的Carce Course，意思为赛马场上的“跑马道”。1882年，日本学者在翻译斯宾塞的《教育论》时把书中的Curriculum译为教育课程。至今，日本的许多学者认为，“从课程一词的语源涵义出发，可以将‘课程’理解为是指学校中学生学习的历程，既包括学生进行学习的路径，也包含在其过程中的体验、活动即学习内容两个方面。”[2]正是基于这样的认识，在日本的学校教育中，通常把按计划编排的传播给学生的教育内容称为“教育课程”。

在迄今为止的教育课程研究中，由于论者的价值观及教育观的不同，课程被赋予多种涵义，如课程即教学科目；课程即有计划的教学活动；课程即预期的学习结果；课程即学习经验；课程即社会文化的再生产；课程即社会改造等等。这些人言人殊的定义从不同的角度在不同程度上揭示了课程的本质，让我们感受到课程内涵的广泛性。对这些不同的说法虽然人们还难以在一时间将其统一为共识的一义，但也没有影响在教育课程行政活动中的人们，特别是近现代人们对教育课程内容的理解逐渐趋于接近。在教育行政中，教育课程一般被理解为是指为实现各级各类学校培养目标而规定的教育内容及其目的、范围和进程的总和。简而言之，教育课程的基本涵义是指学校的课业内容及其进程。

由于教育课程规定了以什么样的教育教学内容来培养学生，它关系到学生的知识结构、能力结构和个性结构，是学校人才培养的蓝图。因此课程的编制和实施是学校实现其教育目的的手段，也是教师和学生之间的中介。因此教育课程是学校教育的核心内容，是教育行政关心和作用的重要领域。

二、教育课程的编订权

课程是学校教育的核心，那么课程的编订以谁为主体，又由谁来组织实施，是国家教育行政机构，是地方教育行政部门还是学校、教师呢？这是关系到教育权的问题。

中外的教育发展告诉我们，随着近代国家的建立和发展，教育所具有的社会功能日益被认识和重视，为了实现国家社会的延续和发展，需要培养高素质的国民和各种人才，因此教育不是仅与个人利益相关的私人活动，而是与国家社会公共利益直接相连接的公共事业。为此，近代国家将教育组织起来使之制度化。由此国家也负有了对国民实施教育的责任，同时也具有了设定教育目标，决定教育内容的相应权力。为了确保教育的普通性，维持教育的全国性水准，各国都注意了对学校的教育内容、教学活动进行干预，只是由于文化历史传统的不同，特别是教育行政体制的不同，国家对学校教育干预的程度不同，拥有的教育课程编订权的多少，或者说留给地方与学校的课程编订权的多少也不同。参看表10-1《各国课程标准颁布机构比较》。以下在分析比较的基础上，将各国教育课程编订权的分配归纳为两种类型阐述，并指出发展变化的走向。

1.教育行政为中央集权型的或者说中央集权色彩浓重的国家，其教育课程编订权，一般在中央或国家一级

表现为制定有统一的全国中小学课程标准或课程规划；有教师用教科书的可选择书目或中小学教科书的审定权；举行全国性或区域性的中小学毕业统考和升学考试。法国、苏联、日本、韩国、埃及等国基本属于这一类。法国的教育行政体制被称为是较稳定的中央集权型，也就是说，国家直接干预教育的特征突出，中央教育行政机构——教育部拥有较大的权力，有关教育方面的一切法令、政策、课程均由教育部决定。教育部内设有专门的课程委员会，负责起草课程大纲和执行大纲的组织工作。课程委员会提出的课程大纲草案，一经教育部审订批准，就具有了法规性质，成为各级学校必须执行的文件。有人以“在法国，从诺曼到尼斯，也许还包括从魁北克到大溪地，所有五年级的儿童，在星期一早晨十点钟时，都在上相同的数学课”为例，形容法兰西帝国的全国统一课程的固若金汤。同时指出“与此恰成对比的美国，美国一万五千个学区都有权利来选择自己的课程。”[3]由于有了全国统一的教育课程，所以教师所用教科书也由教育部的有关机构指定出选择的书目范围。虽然在法国同校的同一学年的不同班级，有可能所用某科目的教科书是不同的，但这些教科书都在国家指定的允许使用的范围之内。

表10-1 各国课程标准颁布机构比较[4]

续表

埃及在其1969年制定的视学法中规定，教育文化部拥有制定国立学校和国立宗教学校的教育课程、教学要点、教学法标准的权限。教育文化部不但要编制教学计划，而且每年要公布教科书的推荐目录，供教师自由选择。原则上，学校课程的75％由国家教育文化部决定，余下的25％由学校自由决定。

日本的教育行政不能称之为严格意义上的集权型或地方分权型，应该说是介于二者之间并偏向集权。根据“二战”之后的有关教育的《文部省设置法》《学校教育法》《关于地方教育行政组织及其运作的法律》等法规的规定，作为国家教育行政机构的日本文部省具有比较广泛的权限，它不只是为全国学校教育提供非权力性的指导、服务，而且持有相当的指挥、监督、控制权，其中包括有制定全国中小学课程标准（学习指导要领），中小学教科书的审定权等。

2.教育行政体制为分权型或具有明显分权倾向的国家，对教育课程的管理权一般留给地方教育行政机构与学校，通常没有全国统一的课程标准。如德国、美国、加拿大、英国基本属于这一类型

英国教育行政体制虽不能说是完全的地方分权型，但地方分权倾向突出。表现在教育课程上，1944年的《教育法》中规定了“所有学校都要教授宗教”，除此之外，没有全国共同的课程标准，教育课程的编订权限和责任都委以学校特别是学校校长，因此学校的课程是相当多样的。但从全国来看，中小学校的教育课程也不乏相似之处，这一方面是学校教育的内在规律所决定的，另一方面是由于在全国实施的“教育证书”考试（分为普通和高级两种）是每所学校在设计教育课程时必须考虑的。由于英国没有全国统一的教育课程标准，因此教科书的发行，采用的是相当自由式的，一般是在听取教师意见的基础上由教务主任决定。

西德与美国是典型的分权型的教育行政体制，因此，教育课程的编订权都在地方，所不同的是集中于地方哪一层级上。

西德在其1949年颁布的《基本法》（相当于宪法）中除了对“国家的学校监督权、父母的教育权、宗教教育等作了原则性规定外，还明确规定了教育行政在州自治下开展。因此学校教育内容是由各州教育委员会决定的。1969年修改基本法时，决定在联邦政府内设置教育科学部，并赋予三项管理权。但学校课程的编订权，仍留给了州，即各州根据《基本法》和《学校法》分别决定。1977年，各州部长会议提出，各州教育大纲确定后以命令形式公布，再由诸家出版社根据大纲规定的要求，编辑教科书，教科书经州教育部教科书审定局审定通过后，再由学校选择使用。

美国宪法既未将教育的权力授予联邦，又未禁止各州行使，根据“保留条款”便留给了各州，所以各州宪法中都有对州教育行政的原则规定，其中，公立中学的课程设置权属于州，但实际上大多数州只负责制定中小学课程的最低标准，而将课程编订权授予学区。对于教科书，美国同样没有集中统一的管理法规，各州都有各自的教科书制度，也就是各州根据各州的有关规定，就教科书的编辑、出版、选择、免费提供等问题独立做出决定，一般说教科书的选定权在州下一级的学区，州只提供教科书选择标准及限定选择的范围，即书目录单。

加拿大教育课程管理权的划分大致与美国一样。

3.教育课程编订权划分的发展趋势

“二战”以来，特别是近二十几年，由于各国经济、科学技术和社会的发展，使教育发展的重心逐渐从规模的扩大转向质量的提高，因此，课程改革成为教育改革的中心内容，各国教育课编订权的划分也由于课程改革的需要而发生了变化。其变化的趋势呈现为：课程编订权在地方的国家适当向中央集权，而课程编订权在中央的适度向地方放权。例如：英国在1988年颁布的《教育改革法案》中规定了义务教育阶段要逐步实行全国统一的课程标准。同时提出，为了把握学生学习到达要求目标的程度，要对7岁、11岁、14岁、16岁的学生进行全国性的考试，改变了1944年《教育法》实施以来没有全国共同课程标准的历史。澳大利亚宪法规定教育行政权在各州政府。学校教育内容是根据各州教育部制定的指导标准自行编制的。教师根据班级实际状况选择教材，组织考试，可以说学校在教育内容方面的裁量权是比较大的，相对应负责任也重大。由于学校课程的多样，各学校教育水平差异大，加上对教师能力水平的怀疑，多文化多元社会的教育要求，澳大利亚教育界及社会不断就国家设定教育课程标准的问题展开讨论。1980年，澳联邦课程开发中心终于出台了《澳大利亚学校的核心课程》，这是为全国公私立中小学编制的统一教育课程草案。

与英、澳做法相反，法国自1973年，逐渐放松中央对中小学课程的控制，规定，大约占总课程10％的教育内容，地方可以不遵照国定标准，自行决定。对于教科书的选用，也改为由中央教育部规定一个大致范围，提供几种可选择的课本，由地方各取所需。

4.我国教育课程的编订权

自建国以来，我们就实行高度集中统一的教学计划、教学大纲和教科书。教育课程的编订权一直属于中央。这在中共中央、国务院制定或批准颁发的一系列有关教育和课程的法规和行政性法规中有明确的规定。例如，1963年中共中央批准颁发的《全日制小学暂行工作条例（草案）》（简称《小学40条》）中规定：“全日制小学必须根据中华人民共和国教育部统一规定的教学计划、教学大纲和教科书进行教学。”同年颁布的《全日制中学暂行工作条例（草案）》中也有规定：“教学计划、教学大纲和教科书，地方教育行政部门不得任意修改，如果确有修改的必要，必须由省、市、自治区教育行政部门报教育部批准。”1986年颁布实施的《中华人民共和国义务教育法》第八条规定：“国务院教育主管部门应当根据社会主义现代化建设的需要和儿童、少年身心发展的状况，确定义务教育制度、教育内容、课程设置、审定教科书。”这种高度统一的课程规划，虽然在规范我国中小学教育内容，促进不同地区教育质量水平发展等方面起到了诸多积极的作用。但由于没有给地方课程和学生学习留有余地，使教学内容脱离当地实际和学生特点。不仅造成了“千校一面，万生一书”的局面，也影响了地方和学校对管理课程的积极性，不利于造就地方所需人才。所以，自改革开放以来，特别是近些年，我国积极推进了教育课程的管理体制改革，通过建立课程机构、下放课程编订权、制定法规、推行“三级课程制”（中央、省市、县）等措施，使我国长期以来教育课程编订权高度集中于中央、教育课程单一的现象不断得到改善，逐步走向中央与地方适度分权，统一与多样相结合。