第五节 教育法的制定与实施

实现教育行政管理的法制化，是以教育法的制定为开端，通过教育法的实施得以实现的。

一、教育法的制定

1.教育法制定的含义

教育法的制定简称为教育立法。它是指国家机关制定、修改、废止教育法规的专门活动。

在我国进行教育立法，它意味着：首先是国家将自己的教育政策及人民群众的教育意愿上升为法律，变为国家意志的基本方式。其次，教育立法是国家机关把党的教育主张及全体人民的教育意愿，根据法定权限和程序，制定、修改和废止教育法规的专门活动。第三，教育立法和一般立法一样，有广、狭两种含义。广义的教育立法是泛指有关国家机关依法定权限和程序制定各具不同法律效力的规范性教育文件的活动。狭义的教育立法是专指人民代表大会及常务委员会依法定权限和程序制定教育法规的活动。

2.教育立法权限的划分

不管哪个国家的立法工作，都有一个权限的划分问题。也就是通常所说的立法体制问题，其核心问题是立法权，即在国家机构体系中，各级各类国家机关制定和颁布具有不同效力的规范性文件的权限如何划分的问题。不同性质的国家或同一国家的不同时期立法权限的划分不尽相同，教育立法权限划分问题也不例外。在我国教育立法权限是通过宪法和有关的组织法加以规定的。具体为：全国人民代表大会有权制定和修改教育基本法；全国人民代表大会常务委员会有权制定和修改全国人民代表大会制定的教育法律以外的其他教育法律；国务院有权依据宪法和教育法律制定教育行政管理法规，发布教育方面的决定和命令；国务院所属各部委可依据教育法律和国务院的教育行政法规、决定、命令，在本部门权限内发布有关教育方面的命令、指示和规章；省、直辖市人民代表大会和它们的常务委员会有权制定地方性教育法规，发布有关教育的决定、命令等；民族自治地区的自治机关有权根据该地区政治、经济、民族文化教育特点，制定有关教育的单行条例；县级以上的各级人民政府和民族自治地方的教育行政机构由政府授权并经政府批准，可以制定和发布规定、办法、通告等执行性的教育行政管理法规。

任何超越自己权限制定的教育法规，都是不合法的，也是无效的。

3.教育立法程序

教育立法程序是指国家机关在制定、修改和废止教育法律规范活动中，必须履行的法定步骤和手续。只有经过法定程序所制定、修改的教育法才是合法的、有效的。

立法程序，虽因不同国家、同一国家不同机关制定的法律规范文件的不同而不同。但立法程序，特别是各级权力机关在制定法律规范性文件时，通常都须经过法律草案的提出、法律草案的讨论、法律的通过及法律的公布四个步骤。教育立法程序也一样。教育法规草案是由法定的机构、组织和人员（即具有法律提案权的国家机关和人员），依照法律规定的办法，在对相应问题进行详细调查，并会同有关团体、人员进行讨论协商的基础上拟定并提出的。其他的机关、团体、企事业单位和公民也可以随时提出制定某些教育法规的建议。教育法规草案的讨论是指法律制定机关对列入议事日程的教育法草案进行正式审议和讨论。这是教育立法民主化的重要环节，也是教育法规通过的基础。教育法规通过是指法律制定机关对教育法规草案经过讨论后表示正式同意，从而使教育法规草案变为教育法，这是教育立法过程中最具有决定意义的步骤。教育法律公布即法律制定机关将通过的教育法规用一定的形式予以正式公布。一般说来，法律公布与法律效力有密切关系，也就是说，法律被通过之后，如果没有按照法定程序和方式通知公民和国家机关，那么这一法律就不具有法律效力。因此它是制定立法程序的最后一环。

4.教育法规的修改和废止

教育立法除了教育法的制定外，还包括教育法规的修改和废止的专门活动。其具体表现形式为教育法规的废止、撤销、变更和消灭。教育法规的废止指由于情况上的变化，教育法规失去效力。即原来的教育法规已不适应新的需要，不能继续生效。废止一般采取在法规中直接明确规定，以废止某一教育法规的方式，或以修改前法的方式间接废止某一教育法规。教育法规的撤销是由于教育法规在制定时含有不当或不符合宪法的因素，不能继续生效，故由上级机关或原制定机关予以撤销。教育法规的变更是指教育法规含有废止或撤销的因素时，由上级监督机关或原制定机关将其内容改变。教育法规的消灭，是指除上述的废止、撤销和变更的原因外，由于教育法规所规定的社会事实已不存在或效果已达到，引起实际上教育法规的消灭。

5.教育法制定的基本原则

任何一个立法过程，都是在一定原则指导下进行的。依据我国40年以来，在立法实践基础上形成的一些具有中国特色的立法原则和教育活动的客观规律，教育法制定的原则，除坚持四项基本原则这一根本指导性原则外，主要有：①实事求是的原则。这一原则要求制定的教育法规，必须符合我国的国情，适应教育的整体水平。只有满足这一要求，才能使教育法起到应有效用。②民主立法的原则。由于教育法的制定涉及教育、教学等专门性的业务与技术，所以在制定教育法的过程中，要充分了解广大教职工及干部、专家、有关机构团体、学校的意见，并充分发挥他们在制定教育法活动中的积极作用。③系统性原则。教育从制度上看是一个整体，具有系统性。因此要求教育法也要与此相适应，形成系统。其次从教育客观规律出发，也要求教育法规的种类、规格齐全、配套，形成系统。④稳定性与适时变化相统一的原则。法的特征要求教育法一经公布，就要使之相对稳定，不能朝令夕改，但是也随着国情的变化和教育的发展做及时的补充、修改。⑤本国与外国教育立法经验相结合的原则。建国以来，我国在教育立法工作中虽有教训，但也有成功的经验，这些是我们制定教育法规的宝贵财富。另外，世界上许多国家已具有较为完备的教育法规体系，值得借鉴。应该把二者结合起来，以建立具有中国特色的社会主义教育法体系。

二、教育法的实施

教育法的制定并不是目的，最终目的是为了运用它来规范人们的行为，调整教育领域中的各种社会关系，维护和发展教育事业。制定教育法规仅仅是事情的开始，重要的是使教育法规在实际教育活动中发挥作用，使其得以实现。所以我们既要重视教育法规的制定，更要重视教育法的实施。

教育法的实施是指教育法规在现实教育活动中的具体运用和实现。

教育法作为一种意志，它自身不能自动转化，不能自我实现。就是说，教育法要在教育活动中得以实现，需要人们自觉地以一定形式的活动来完成这一转变。教育法实施的具体方式主要有：

教育法的遵守：其含义为一切国家教育行政机关、教育组织、教育公职人员、公民按教育法规定的要求去行为。首先，教育法的遵守是教育法规得以实施的基本方式之一，是实现教育管理法制化的基本环节。所以一切有关的教育组织和个人都应严格遵守教育法规。其次，教育法规的遵守也是公民应尽的法律义务。第三，教育法的遵守有利于国家对教育的领导与管理，以利教育的发展。第四，教育法的遵守也是整个国家文明程度的表现。因此，要积极进行教育法的宣传教育工作，并采取必要措施，使人人懂法，并遵守法。

教育法的适用：也可以称之为教育法的执行。即国家教育行政机关及其公职人员依照法定权限和程序，将教育法运用于各种具体的与教育有关的人或组织的专门活动。它是教育法实施的又一基本形式。有效地适用教育法是国家教育行政机关及教育公职人员的神圣职责。在我国教育法的适用过程中，强调以事实为根据，以法律为准绳。以事实为根据是正确适用教育法的出发点，以法律为准绳是表明衡量教育案件、纠纷的是非曲直的标准、尺度，只能是教育法而不能是别的。这是正确有效的适用教育法的保证。其次，教育法的适用同其他法律一样具有平等性，也就是说，对任何公民只要是教育法所赋予的权利，都要平等地予以保护，对教育法中所规定的义务，也要平等地予以监督。对任何公民的违法行为，都无例外地进行追究，不允许有任何超越法律之上的特权。第三，由于不同形式、不同种类的法规，在法律体系中的地位效力不同，就形成了法律适用中的法律次序原则。具体为：①法的形式效力原则。在我国规定的不同形式的法规效力次序为，宪法是最高法规，以下依次为法律，国务院制定的行政法规、决定、命令，国务院各部委在本部门权限内发布的命令、指示，地方性法规等。按次序，这些法规在内容上，后者与前者不能相抵触；在效力上，依次递减。②后制定的法规优先的原则。即对于形式上具有同等效力的法规，执行中若在内容上发生矛盾，应以后制定的法规为准。③特别法优先的原则。这是法律适用中处理一般法与特别法的关系问题。要求在适用一般法律时，如遇有特定地区、特殊情况和人员需按特别法规进行处理时，特别法规优先于一般法规。一般法规只有在与特别法规不相矛盾时，才能适用。教育法规的适用也必须遵循以上的法律次序原则。

最后要指出的是，不论哪种形式的教育法的实施，都需要实行监督。目的是防止教育法规实施不当及滥用教育法规的现象，以确保教育法规的有效施行。通常采用的监督形式主要有：各级国家权力机关的监督、国家行政机关的内部监督、审计监督和人民群众的社会监督。