第二节 行政学、法学理论对现代教育管理理论的影响

一、施泰因的教育行政思想

教育管理学界认为，近代历史上最早用行政学、法学理论研究教育管理的人，首推德国19世纪著名的行政学、法学家施泰因（Lorenz Von Stein）。他在1884年出版的《管理学》（又译《行政学》）一书中，有一个专章是论述教育行政管理的。他明确提出国家应该通过立法的方式对公共事务的教育进行干预，以保障国民有平等的受教育的权利。施泰因在当时为什么提出这种观点呢？这是和他的哲学思想和政治思想有密切联系的。他早年曾受法国空想社会主义思想的影响，后期又崇拜黑格尔哲学。因此，他研究教育管理是从解决社会不平等现象出发的。他把解决社会不平等现象的希望寄托于政府的法律。他的理论是：

1.世界上每个人都生活在人类共同体之中。这个共同体把许多人集合在一起，相互之间都是为了别人的存在而存在的。这就是说，人类要生存下去，谁也离不开谁。是“我为人人，人人为我”思想的翻版。

2.人类共同体由两部分组成：一部分是社会，另一部分是国家。社会是由一些非人格化的自然要素所组成的，它通过财富的分配来提供人的发展的条件；它通过劳动组织在人群中建立纪律；它通过人类需求系统去促使人们去行动；它还通过家族及其法律而结成世代相传的人类共同生活的有机统一体。而国家不同于社会，它是人格化的自律的因素所组成的。它可以通过法律和自我调节的方式去改变社会上存在的一切不平等的现象。例如，社会对社会财富分配的不公，纪律的不合理以及人类需求得不到满足等。

3.社会财富的分配为什么不公平呢？施泰因认为，这是由于社会精神财富不公平造成的。社会财富都集中到那些受过良好教育，掌握了生产技能的人。这些人就是靠着知识和技能获得较高的报酬。而社会上穷苦的人往往是没有受过良好的教育，又缺少谋生的技能。自然获得社会财富的份额就很少。

4.要解决社会财富分配不公平的现象，首先要解决精神财富分配不公平的问题。他主张具有自律性的国家应该通过法律和行政的手段来干预教育，让广大穷苦人家的子女都能受到教育。

这是当时社会改良主义思想在教育上的反映。是施泰因唯心主义社会观、历史观的表现。但是他提出的教育行政的法律适应性原则对于教育管理学的发展还是有积极意义的。

施泰因之后的一百年来，施泰因的教育行政思想成为欧洲大陆派的一面旗帜，对许多国家的教育管理发生很大的影响。这一时期各国政府纷纷制定教育法律，以法制治理教育的思想占了主导地位。教育法正逐步从民法中分离出来，形成了一个相对独立的法律体系。

二、教育法对教育行政的作用

教育法在教育行政中的作用主要有下列几个方面：

1.保障了政府的权力机关对教育事业的监督与控制，有利于教育事业的普及和提高；

2.保护了教育者和受教育者的合法权利、义务和责任，体现了教育的民主和公平的原则；

3.维护了教育事业内部的正常秩序的稳定性，有利于积累经验，提高教育质量；

4.促进了教育管理行政行为的有效性。

但是，教育法也不是万能的，还需要其他管理思想和方法相配合。教育法的权威性、统一性、规范性也会有不符合不同地区、学校、时间的时候，政府利用教育法不恰当的干预也可能产生负效应。

教育行政理论把学校组织视为办学的行政实体。按照法律的规定，确定了学校的法人地位，校长则是法人代表，明确了学校外部和内部的职责权的关系。规范了教育管理体系中中央和地方教育行政部门的关系，地方教育行政部门和学校的关系。

三、从行政学角度对教育管理的分析

教育行政管理理论是从行政学的视角讨论管理的实效性的。它的基本观点是：

1.教育行政机构是政府对各级各类教育组织和学校进行管理的组织。各级教育行政领导人都要对上级负责，当然也要对社会、事业和民众负责。

2.教育行政具有权威性、系统性、强制性的特点，管理行为不应该受非理性因素的干扰。

3.教育行政管理的重点是制定和执行中央或地方的教育法令和法规；制订教育事业的发展规划和年度的工作计划；对教育资源进行合理配置，扩大教育的投入比重；提供咨询与服务；开展督导和评价等。

4.协调社会、政府、学校之间的关系，调动各方面办学的积极性，扩大学校对社会的影响，使各方面的义务、责任和利益得到协调发展。