第一节 教育法律法规概述
教育事业要和谐稳定的发展，需要通过教育法律、法规、政策来指导、协调和制约。依法治教、依法保教、依法促教，这是国内外教育实践反复证明了的一条共同经验。为了积极而稳妥地发展教育事业，不断提高教育质量和管理水平，一方面，我们要全面贯彻执行党的教育方针政策；另一方面，又要十分重视教育的立法工作，把党和国家关于教育的方针、政策和要求，以法律的形式确定下来，并付诸实践（必须有社会主义的教育法制作保障）。
学习教育法律法规既是教师岗位规范的要求，又是搞好教育教学工作的需要。学习教育法律法规的目的是：使中小学教师掌握一定的教育政策、教育法规的基本知识，掌握主要教育政策法规的基本精神，全面理解和贯彻执行党和国家的教育方针，增强在办学中执行各项教育政策、法规的自觉性，树立依法治教的观念，懂得并能正确维护学校、师生的正当权益。
一、依法治教是教育管理发展的必然趋势
依法治教是各国教育管理中的一项基本措施，校长和教师在依法治教中具有不可替代的重要作用。
（一）依法治教、依法治校和依法执教的概念
1.依法治教的概念和意义
依法治教是指国家机关及有关机构、学校及其他教育机构、社会组织和公民个人，依照教育法律法规和相关政策规定，从事教育管理活动、办学活动、教育教学活动和其他有关教育的活动，使教育工作逐步走向法制化、规范化和科学化的轨道。
依法治教要求我们的教育管理者和教育实践工作者从管理观念上、管理职能上以及工作方式方法上主要以法律为依据来规范教育教学工作。从过去单一地运用行政手段逐步地转移到依法综合运用法律手段、经济手段、教育手段以及必要的行政手段来管理教育工作。
依法治教是党中央提出的依法治国方略在教育工作中的具体体现，是加强我国社会主义教育法制建设的中心环节，是新时期关于教育改革与发展全局的重要工作方针。实行依法治教，对于加强教育法制建设，促进教育的改革与发展，规范教育管理和教育活动，维护教育法律关系主体的合法权益，都具有重要意义。
2.依法治校的概念及其与学校管理的关系
依法治校是指学校及其他教育机构、教师和其他教育工作者和受教育者，依照教育法规、其他有关法规和学校依法制定的规章制度、管理制度的规定，从事学校管理活动、教育教学活动和其他与学校有关的活动，使学校工作逐步走上规范化、制度化和科学化的轨道。
依法治校与学校管理是一种相辅相成、互相促进的关系。依法治校是学校管理的“三大管理”即目标管理、民主管理和法规管理的内容之一，是构成学校管理的重要方面，也是实现学校科学管理的重要标志和条件，它与民主管理、目标管理有机结合，就能切实保障学校管理的科学化，促进各项活动的正常进行；而依法搞好学校管理，则是落实依法治校的具体步骤，是实现依法治校的重要保证。
3.依法执教的概念及要求
依法执教是指教师遵循全面依法治教的要求，严格依照《宪法》《教育法》《教师法》等法律规定和学校制定的规章制度、管理制度，认真履行教育教学职责，坚持教师职业行为的正确方向。
依法执教这一概念的实质，就是要求教师从严格守法的高度，在所有的职业行为中始终坚持正确的方向。按照依法执教的要求，教师应做到：全面贯彻党的教育方针；正确地行使权利，切实地履行义务；运用法律武器，维护自身的合法权益。
（二）依法治教是教育管理发展的必然趋势
1.依法治教是依法治国的必然要求
习近平总书记在中共中央政治局2016年12月第三十七次集体学习时强调：“法律是准绳，任何时候都必须遵循；道德是基石，任何时候都不可忽视。在新的历史条件下，我们要把依法治国基本方略、依法执政基本方式落实好，把法治中国建设好，必须坚持依法治国和以德治国相结合，使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰，推进国家治理体系和治理能力现代化。”依法治国基本方略的提出是依法治教的前提和基础，为了加快我国的教育法制建设，使我国的教育工作尽快走上“依法治教”的法制轨道，必须加强教育法制的教育和宣传。教育工作必须遵循教育法律法规进行。在我国进行依法治国的过程中，必须要依法治教，这是历史的选择，也是现实的必然。
2.依法治教是教育发展的必然需要
随着改革开放的深入和市场经济的建立和完善，教育领域正在发生深刻变革。教育领域不断扩大，教育活动主体增多，学校与社会的联系更为密切，公民依法保护自身权益的意识不断提高。只有实行依法治教，建立起以法制为基础的教育新体制和运行机制，才能规范复杂的教育活动，更好地保护公民的受教育权。《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确提出：“全面推进素质教育，根本上要靠法治，靠制度保障。”
教育部政法司2015年2月召开全国教育政策法治工作会议。会议深入研讨了在全面推进依法治国、加快推进教育现代化背景下教育政策法治工作面临的新形势、新任务，强调要深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和党的十八届三中、四中全会精神，全面推进依法治教，全面加强教育宏观政策研究，服务基本实现教育现代化的战略目标。
3.依法治教是世界各国管理教育的经验
21世纪是教育法制化的时代，尤其自第二次世界大战以来，世界各国都十分重视教育立法，使其法律体系不断完善。纵观世界各国教育法的发展，它们既有共性，也有个性，这里只从教育立法程序和外国教育法部分内容谈我国的依法治教产生是世界各国管理教育经验的必然。教育立法程序是指立法机关依照法定职权制定、废除或修改教育法律的活动。从教育法律发展较好的国家看，它们十分重视教育立法程序，具体有以下三个方面：第一，法的职责越来越明确。以法国为例，根据宪法规定，教育法只能由议会制定、通过，由总统签署、颁布、执行；或由内阁制定、通过，由总统或总理签署、颁布，方能生效。美国教育立法权限基本上属于州的“保留权利”或“文化主权”。前者反映了教育立法的集权，后者反映了教育立法的分权。第二，教育立法程序越来越规范。虽然各国立法活动的顺序有一定的区别，但一般都至少要通过三个步骤：提出草案阶段、审议阶段、批准阶段。第三，强调立法技术。为了体现法律的特点，许多国家越来越重视让法律专家参与教育立法，突出法律技术上的要求，注意法律的逻辑结构和文字、术语的科学使用。
教育法的内容是教育法的关键，也是依法治教的核心。在有关教育行政管理的规定中，各国都有明确的规定内容：一是机构设置，即采取什么样的管理体制，设置哪些管理机构在各国的教育法中都有规定。二是法律权限。三是法律责任。从各国的教育发展程度上来看，教育法也确实起到了应有的作用，而且这种作用在日益加强，使依法治教成为一种世界教育发展的潮流，使教育朝着科学化、民主化、法制化的方向发展。
纵观世界教育的发展，一方面，发达国家教育立法工作开展得较早，基本上形成了完善的法律体系，具体体现为立法程序规范、结构规范、内容全面、形式多样、监督严格等方面。像日本、美国、英国、法国、德国、韩国等都有较为完善的法制体系，可以称为“法律主义”国家。在这些国家中，教育上的任何事务可做到有法可依、有法可循，整个社会形成了“依法办事”的风气。另一方面，有一些发展中国家，由于教育立法工作开展得较晚，教育法律制度尚不完善。但随着教育事业的不断发展和各国对教育立法工作的重视，依法治教会成为时代发展的潮流。
4.依法治教是市场经济的必然要求
在社会主义市场经济条件下，如何正确对待教育是摆在我们面前的一个重要课题，随着市场经济不断走向规范化、法制化，依法治教更不能忽视。因而我们应该注意以下几点：（1）在市场经济条件下，教育活动需要法律来规范，过去那种与计划经济体制相联系的、自上而下的、纵向型的教育行政管理关系的单一格局，已经开始并且正在转变成为大量的平等主体之间横向型的教育法律关系同纵向型的教育法律关系并存的新格局。这种横向型的教育法律关系主要发生在学校与用人单位之间，因培养所需人才而形成的委托培养关系，学校与教师之间的聘任关系，高等学校与科研机构、企业之间的产学研合作关系，学校与学校之间教学协作关系，等等。这些横向型的教育法律关系，单靠教育行政部门的行政管理已经远远不适应了，更主要的是要在法律规定的范围内由当事人在平等自愿的基础上通过协商自主解决，这就需要通过加强教育法制建设来规范平等主体之间的教育法律关系。（2）在市场经济条件下，教育中的许多纠纷需要用法律手段来解决，如侵犯学生权益的行为等。（3）在市场经济条件下，教育中的许多作用需要法律来保证，如教育者与受教育者的关系等。（4）在市场经济条件下，教育中的许多责任需要法律来追究，如招生中徇私舞弊等。
（三）教师必须正确贯彻实施依法治教精神
目前，我国的教育法制建设初步走上正轨，已颁布了一些重要的教育法规，如《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教师法》《未成年人保护法》等近500项教育法律法规。这些教育法律法规对规范人们在教育方面的行为具有重要的意义，需要广大教育工作者学习和掌握。
1.教师应认真学习教育法律法规
教育法规是调整教育的法律关系的各种规范性文件的总称。教育作为人类的一种社会实践活动，表现为一种复杂的社会现象。在教育实践活动中，教师是不可缺少的重要组成部分。近年来，随着依法治教不断被提上教育管理建设日程，学习教育法规显得十分必要。教师们应将“依法治国”思想具体化到“依法治教”中来，全面掌握教育法规的精神实质。教师是履行教学职责的专业人员，担负着教书育人、培养社会主义事业的建设者和接班人的使命，必须认真知法、学法，既要熟悉一些综合性的教育法规，又要熟练掌握与本职工作相关的单项法规，牢固树立依法治教的观念。这样才能按有关规定恰当而妥善地处理教育活动中的复杂问题，减少或避免不必要的失误。这也是对教师的一项最基本的素质要求。
2.教师应遵守教育法律法规
教师应按照教育法规的规定来要求和约束自己，这是最基本的职业道德之一。任何人都不能利用手中的权力滥用教育法规，更不能知法犯法，以身试法。例如：在招生就业中，严禁以权谋私，要严格按教育法规办事，不徇私情。在学生学籍管理中，对违背有关规定者决不迁就姑息，应按规定严肃处理，从严治学，从严治教，从严治校，形成优良的学风和良好的教学环境。在教育财政方面，要贯彻勤俭办学方针，严格按规定管理、分配、使用教学经费，不可滥拨、滥收、滥用和挪用经费等。
3.教师应向学生宣传教育法律法规
教师本身除了认真学习和遵守教育法规外，还应履行向学生宣传的职责。及时、经常地宣传教育法规，增强学生及老师本身的法制观念，发挥广大师生对教育法规实施的监督作用，这是教育法规贯彻与执行的必要前提，也是进行教育法规基础工作和行之有效的措施。要经常重申一些基本法规，对新颁布施行的教育法规要利用各种有效的宣传手段和工具，宣传该法规的内容、颁行的意义及实施的办法和注意事项，从而提高师生共同学法、知法的自觉行为，有利于教育工作的顺利开展和教学质量的提高。
4.教师应抵制违反教育法律法规的行为
教育法规的颁布仅是贯彻执行的起点，教师们还要经常深入基层、深入同学、深入实际，调查和了解贯彻执行情况，及时发现问题，研究和解决贯彻执行中的新情况、新问题，对违反教育法规的行为，如侵犯学生权益及相关的其他与教育法规相背离的行为，应该严肃处理，及时抵制，以保证教育法规的正常运作和教育事业的良性发展。
二、教育法律法规及教育政策
（一）《中华人民共和国宪法》中的教育条款
我国《宪法》是国家最高权力机关即全国人民代表大会制定的国家的总章程，是国家的根本大法。世界上绝大多数国家的宪法中都有关于教育的条款，甚至有专门关于教育的章节。通常规定教育的指导思想、目的、教育制度、公民在教育方面的权利和义务、教育行政管理权等内容。我国现行宪法为1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的，1988年、1993年、1999年、2004年分别进行过修订。
我国《宪法》为教育法提供了基本指导思想和立法依据，同时也为教育教学活动提供了基本法律规范。《宪法》中的“序言”和第一、二、三、四、五、十九、二十三、二十四、四十六、四十七、四十九、八十九、一百零七、一百零九条等，规定了与教育有关的内容。
具体说来，直接规定有关教育的内容有如下几方面。
第一，对教育事业管理方面的规定。明确地规定了举办和管理教育事业的职责以及各级行政、管理机构。
第二，关于教育制度的规定。指明了学校教育制度体系的构成，下自学前教育，上至高等教育。此外，还对扫盲等非正规教育做了规定。
第三，详细规定了教育的任务。归纳起来，就是普及和提高。
第四，对教育目标做了明确规定。即“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”。
第五，对残疾公民、妇女、未成年人等特殊社会群体的受教育权做了特别规定。
第六，明确了宗教与教育分离的原则。
第七，规定国家对于从事教育等公民的创造性工作给予鼓励和帮助。
特别应当指出的是，宪法是一个国家内全部法的总渊源，宪法中规定的国家基本制度、国家生活的基本原则、国家机构、公民的基本权利和义务等，都直接或间接地制约着教育活动，是一切教育立法的重要依据。任何形式的教育法都不得与宪法相抵触。
（二）教育法律法规及分类
关于教育法律，学术界表述不一，最具典型性的有以下几种：（1）侧重教育法律的本质。有的学者这样定义：“教育法律是体现统治阶级在教育方面意志的，由国家制定或认可，并以国家强制力保证实施的教育活动的行为规则。”[1]（2）侧重于教育法律的性质。如有学者认为教育法就其基本性质而言，可以界定为调控教育行政关系的法规的总称。它以国家教育行政机关的组织、职权职责、活动原则、教育管理的制度和工作程序为主要的规范内存，在管理教育活动的过程中发生的，国家行政机关之间以及国家行政机关同其他国家机关、各级各类教育机构、企业事业单位、社会团体和公民之间的种种教育行政关系。[2]（3）侧重于教育法的调整对象。如有学者将教育法定义为：“教育法律是由国家制定的调整教育活动中各种社会关系的法律规范的总称。”[3]综上所述，笔者认为，教育法律有广义和狭义之分，广义的教育法律指的是国家权力机关制定、发布的对教育活动进行规范的文件。狭义的教育法律指的是国家立法机构根据宪法、依照立法程序制定的对教育活动进行规范的文件。即由全国人民代表大会及其常务委员会制定的教育规范性文件，称为教育法律。
教育法律又分为教育基本法律和教育单行法律。
1.教育基本法律
教育基本法律是国家调整教育领域带有根本性、全局性问题和全面规范教育工作的基本法律规范，是依据宪法制定的全面调整教育内部、外部相互关系的基本法律准则，可以说是教育领域的“宪法”，是教育法律体系中的“母法”。教育基本法通常规定一国教育的基本方针、基本任务、基本制度以及教育活动中各主体的权利、义务等。
世界上许多国家都制定了教育基本法。如日本1947年的《教育基本法》，俄罗斯联邦1992年的《俄罗斯联邦教育法》，法国1975年的《教育基本法》，匈牙利1973年的《匈牙利教育制度法》等。
我国的教育基本法是《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）。该法于1995年3月18日由第八届全国人民代表大会第二次会议通过，自同年9月1日起施行。在我国的教育法体系中，《教育法》处于“母法”的地位，其他法律、法规的制定和实施都要以《教育法》为基本依据，不得与其相抵触，在我国的法律体系中，《教育法》是宪法之下的国家基本法律。《教育法》共有十章八十四条，规定了我国教育的性质、方针、地位、基本原则，规定了教育的基本制度，确定了各类教育关系主体的法律地位及权利、义务，同时还规定了教育与社会的关系，教育投入与条件保障，教育对外交流与合作等一系列内容。关于《教育法》的基本内容后面会详细解读。
2.教育单行法律
教育单行法律是指根据宪法和教育基本法原则制定的调整某类教育或教育的某一具体部分关系的教育法律。前者如《义务教育法》《职业教育法》等，后者如《教师法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等。完备的教育法律制度，在教育基本法之下，其他教育单行法律应基本覆盖教育的主要部类和教育的主要方面。
3.教育法规
广义上讲教育法规是有关教育方面的法令、条例、规则、规章等规范性文件的总称，也是对人们的教育行为具有法律约束力的行为规则的总和。它是由国家政权机关制定，以国家暴力机器为后盾而实施的，对人们接受教育的权利和义务起着保护和规范的作用。把教育法规和教育法律混合称为“教育法律法规”。
狭义的教育法规是指国家最高行政机关（国务院）和最高教育行政部门为实施、管理教育事业，根据宪法和教育法律制定的规范性文件和地方教育法规。它一般称“条例”“规定”“办法”。如《学生伤害事故处理办法》。
（三）教育政策
教育政策是一个政党和国家为实现一定历史时期的教育发展目标和任务，依据党和国家在一定历史时期的基本任务、基本方针而制定的关于教育的行动准则。
作为党和国家基本政策的一个重要组成部分，教育政策是依据党和国家在一定历史时期的基本任务、基本方针，由党和国家制定的，而不是个人制定的；是一定历史时期的产物，是一种行为准则，它决定着政党和国家在教育方面的工作方向和措施，而不仅仅是种思想。不同性质的政党或国家，有不同的教育政策。
我国的教育政策通常体现在党和政府做出的决议、决定、纲领、通知、报告、声明、号召、口号等政策性文件中；或者以党报、党刊、社论等形式发布。我国教育政策性文件的种类、内容极为丰富，它可以表述党和国家在教育问题上的根本大政方针，也可以是某一事件或某一现象的处理性文件。
改革开放以来，党和国家制定的教育政策有《关于教育体制改革的决定》（1985）、《中国教育改革和发展纲要》（1993）、《深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999年）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》等。
三、教育活动中主体间的关系
现代社会，教育几乎涉及每一个家庭、每一个人，涉及社会的方方面面，从教育活动的举办、管理、实施到参与、接受和监督，涉及的对象是广泛的，包括教育行政机关及其他国家机关、社会组织、社会团体、学校、教师、学生、家庭等。他们在教育活动中依法享有各自的权利、承担相应的义务和责任。由此看来，教育活动中的主体具有多元性。它们之间的关系是多样的、复杂的，归纳起来有以下三种。
（一）教育关系
教育关系是指人们为了实现一定的教育目的、完成一定的教育任务、通过交往而形成的关系。教育是一种社会现象，教育关系是社会关系的一种，教育活动中人们的交往便构成了教育关系。如教与学的过程中形成的师生、学校、教师、家庭、社会等的关系。教育活动目的的达成，教育任务的完成要在教育关系中实现，教育活动过程中形成的关系不同，就会对教育活动产生不同的影响。教育关系的形成过程中，给人们带来的利益也不同，因此，这种关系的形成就必须有一定的规范来协调和约束。
（二）教育法律关系
法律关系是以法律的规定为前提的，教育领域里的关系，凡是由教育法律法规来调整和约束的关系，就是教育法律关系。因此，教育法律关系是教育关系的一种，它是一种由具有法律强制性的行为规则来约束和调整的教育关系。教育法律关系是多种多样的，既有教育行政机关在行使职权过程中与管理对象之间发生的关系，即教育行政关系；又有双方当事人平等主体之间的民事法律关系；还有经济法律关系；以及教育者与受教育者之间的特殊法律关系等。教育法律关系不仅呈现出多样性，而且经常相互交叉。
教育法律法规对法律关系形成过程的约束，是通过对教育活动中主体的权利和义务进行规范来实现的。
1.教育权利
教育法律关系中的权利，就是教育法律关系中主体被许可的行为。就是依照教育法律法规可以做什么、不可以做什么。教育法律的授权行为，主体也具有选择权。
2.教育义务
“义务”和“权利”是相对的。义务就是法律对权利主体作为和不作为的约束。这种法律约束具有强制性。教育法律关系中的“义务”，是教育法律法规对权利主体所规定的行为。教育法律关系中的义务不能拒绝或变更，不履行义务将会受到法律的追究和制裁。
“权利”和“义务”相互依存、不可分割。在教育活动中，各主体在享有一定“权利”的同时，也具有相应的“义务”。
（三）教育法律责任
教育法律责任是指行为人违反教育法律规范的行为所引起的，应当由其依法承担的惩罚性的法律后果。由于行为人违反教育法律规范的程度不同，其所应该承担的教育法律责任，也会有程度上、性质上的不同区别。
教育法律关系主体只有具备以下四个教育法律责任的归责要件，才被认定为教育法律责任主体，才应该承担相应的法律后果。
1.有损害事实
指行为人有侵害教育管理、教学秩序及从事教育教学活动的公民、法人和其他组织的合法权益的客观事实存在。这是构成教育法律责任的前提条件。
违法对社会所造成的损害，有两种情况：一种是违法行为造成了实际的损害，如体罚学生致学生身体受到伤害；另一种是违法行为虽未实际造成损害，但已存在这种可能性，如有关部门明知学校房屋有倒塌的危险，却拒不拨款维修。
违法行为造成的损害后果，表现为物质性的后果和非物质性的后果。物质性的后果具体、有形、能够计量。如挪用学校建设经费，其数额可以计算。非物质性的后果抽象、无形、难以计量。如教师侮辱学生，造成学生精神上、心理上长期的伤害，则无法计量。
2.有违法行为
指行为人实施了违反法律、法规的行为。假若行为人的行为没有违法，他就不承担法律责任。行为违法也是构成教育法律责任的前提条件。
这个条件也包括了两个方面的含义：一方面是指行为的违法性。只有行为违反了现行法律的规定才是违法行为。这种违法行为可以是积极的作为，如考试作弊，殴打、侮辱教师，侵占学校财产；也可以是消极不作为，如不及时维修危房、拖欠教师的工资等。另一方面，违法行为必须是一种行为。人的行为虽然受思想支配，但是如果思想不表现为行为，则并不构成违法。内在的思想，只有表现为外在的行为时，才可能构成违法。社会主义法制原则不承认思想违法。
3.行为人主观上有过错
所谓过错，是指行为人在实施行为时，具有主观上的故意或过失的心理状态。所谓故意的心理状态，是指行为人明知自己的行为会发生危害社会的结果，但希望或放任这种结果的发生。例如，招生办公室主任收受贿赂后，有意招收分数低的学生，不招收分数高的学生，致使分数高的学生落榜。
所谓过失的心理状态，是指行为人在本应避免危害结果发生时，但由于疏忽大意或者过于自信而没有避免，以致发生危害结果。例如，教师在教育方式不当对学生进行人格侮辱后，学生因不堪忍受而自杀。该教师的行为即有过失的因素。
4.违法行为与损害事实之间有因果关系
即违法行为是导致损害事实发生的原因，损害事实是违法行为造成的必然结果，二者之间存在着内在的必然的联系。前者决定后者的发生，后者是前者的必然结果。