二、坚持教育优先发展的战略地位

《教育规划纲要》提出了教育“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”的二十字工作方针，集中凸显了教育优先发展的战略地位。把教育摆在优先发展的战略地位，建设人力资源强国，不仅是我国未来十年教育改革与发展的指导思想，而且也是推动我国经济社会发展、实现中华民族伟大复兴的基本战略。

（一）教育优先发展的含义

教育优先发展的理念主要指教育要适度超前于现有社会生活和经济水平，即经济发展，教育先行。早在20世纪60年代，以美国经济学家舒尔茨、丹尼森、贝克尔等人为代表的人力资本理论认为，教育不应该仅仅被看做是一项消费，而应被看做是生产性投资，而且作为人力资本核心的教育对经济发展的作用远远大于物力资本。人力资本理论向人们证明教育投资作为人力资本投资可以促进经济增长，这便为教育优先发展提供了最强有力的理论依据。1972年，联合国教科文组织的国际教育报告《学会生存——教育世界的今天和明天》旗帜鲜明地提出了教育优先发展的思想：“现在，教育在全世界的发展正倾向于先于经济的发展，这在人类历史上大概还是第一次”[11]。

我国的教育优先发展思想始于改革开放的总设计师邓小平同志。在1977年他就指出：“我们要赶上世界先进水平，从何着手呢？我想从科技和教育着手。”此后，把教育摆在优先发展的战略地位，一直是我国经济社会发展的指导思想。1982年，党的“十二大”第一次把教育列为经济发展的战略重点之一。1987年，党的“十三大”提出，必须把坚持发展教育事业放在突出的战略位置，把经济建设转到依靠科技进步和提高劳动者素质轨道上来。1992年党的“十四大”指出：“必须把教育摆在优先发展的战略地位，努力提高全民族的思想道德和科学文化水平，这是实现我国社会主义现代化的根本大计。”1995年，党中央、国务院发布了《中共中央、国务院关于加强科学技术进步的决定》，召开了全国科技大会，首次正式提出实施科教兴国发展战略，进一步强化了教育发展的优先地位。江泽民同志在全国科技大会上阐明，“科教兴国，是指全面落实科学技术是第一生产力的思想，坚持教育为本，把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置，增强国家的科技实力及向现实生产力转化的能力，提高全民族的科技文化素质。”1997年，党的“十五大”指出，要切实把教育摆在优先发展的战略地位。2002年，党的“十六大”提出教育是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有先导性全局性作用，必须摆在优先发展的战略地位。2007年党的“十七大”报告则将优先发展教育、建设人力资源强国列为加快推进以改善民生为重点的社会建设的六大任务之首。近年来，免除城乡义务教育阶段学生的学杂费、将农村义务教育全面纳入国家财政保障范围、职业技术学校建立国家奖助学金制度、部属师范大学试行师范生免费教育，这些举措在促进教育公平的同时，更加凸显了国家优先发展教育的决心。《教育规划纲要》也正如一份教育优先发展的宣言书，重申“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例2012年达到4%。”

教育优先发展的内涵非常丰富，因研究视角的不同而各有侧重。教育优先发展哲学含义是人的自由优先，教育学含义是促进人的发展优先，法学含义是受教育权优先。[12]

胡锦涛总书记在全国教育工作会议上的讲话中说：“必须优先发展教育……切实保证经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育投入，公共资源优先满足教育和人力资源开发需要。”[13]

（二）为什么要坚持教育优先发展

《教育规划纲要》指出：“中国未来发展、中华民族伟大复兴，关键靠人才，根本在教育。”坚持教育优先发展的战略地位，既是世界各国教育发展的共同趋势，又是经济社会发展的迫切需要和中华民族伟大复兴的现实诉求。

1.坚持教育优先发展，是世界各国的发展教育的大势所趋

日本是教育优先发展的典型国家。通过明治维新时期和第二次世界大战以后的恢复时期，日本两度向世人证明教育先行对社会发展特别是经济发展的重大作用。以教育带动科技发展，丰富人才储备，使其一跃成为发达的资本主义国家。第二次世界大战后教育更是受到世界各国的普遍重视，随着人力资本理论的兴起和国际竞争的加剧，世界各国在公共支出中大都将教育摆在优先的地位，教育改革还成为许多国家总统竞选的有力王牌。2008年联合国教科文组织发表了全球教育监测报告《到2015年全民教育我们可以实现吗？》。报告指出，自2000年以来世界上绝大多数国家，特别是最不发达国家，如撒哈拉以南的非洲国家，给予教育更多的财政优先，保证教育经费投入。[14]

公共教育支出占国民生产总值（GNP）的百分比一直被公认为衡量国家重视教育程度的重要指标。2005年，公共教育支出占GNP的比例分别为高收入国家5.5％，中上收入国家5.6％，中下收入国家4.7％，低收入国家3.9％。[15]而我国的财政性教育投入却一直低于世界平均水平，与教育发达国家更是相距甚远。长此以往，教育投入不足必将成为制约教育发展的瓶颈，不利于人才培养和科技进步，进一步制约国家综合国力和国际竞争力的增强。优先发展教育，加大教育投入，已是势在必行。

2.坚持教育优先发展，有利于促进经济发展，推动社会进步

美国经济学家舒尔茨、丹尼森、贝克尔等人提出的人力资本理论，为教育优先发展提供了最强有力的理论依据。丹尼森的研究表明，在1930年至1960年，美国国民生产总值增长率的23%要归功于劳动力教育水平的提高。还有研究成果表明，教育不仅促进经济增长，而且如果没有教育投资的支持，一般的物力投资对经济增长的影响也会减弱。依托于高等学校迅速崛起的硅谷等科学城，将科学知识迅速转化为现实可见的巨大财富，教育更加强烈地吸引着人们的目光。此外，可持续发展问题是当前人类的重大主题，资源的保护和可持续利用都需要有科学技术的支持，而科技进步又与教育发展紧密相连。为了谋求可持续发展，必须努力控制人口数量，提高人口素质和改善人口结构。教育不但可以传播可持续发展的观念，还能促进公众积极参与可持续发展的行动。因此，优先发展教育事业是可持续发展的一项战略性措施。

除了有力地促进经济发展，教育还为社会进步做了有效的脚注。教育作为个人与社会联系的桥梁，在帮助个人实现社会化的同时，还优化了社会的人口结构，促进了阶层之间的流动，促进了社会的公平，进而保障社会的稳定和进步。当前我国正处于社会的转型期，公正平等是大众关注的核心，教育更是被倾注了更多的期望，承载了更多的社会心声，教育发展也就成为国计民生的重中之重。因此，坚持教育发展优先的战略地位是促进社会发展的题中之意。

3.坚持教育优先发展，是实现中华民族伟大复兴的必由之路

21世纪是中华民族伟大复兴的世纪。坚持教育优先发展的战略地位是一种远见卓识的投资，一种可持续发展的投资。“教育优先发展，是把我国巨大的人口压力转化为人力资源优势的根本途径。我国要走新型工业化道路，把经济增长方式转到依靠科技进步和提高劳动者素质上来，迫切要求加快教育发展。”[16]在持续发展硬实力的同时，还必须不断增强文化软实力，教育正是增强文化实力的重要途径。但现实中我国教育的大环境及其内容与目标并未完全适应国家经济社会发展的需要，教育优先发展的地位也有待进一步提高和巩固。因此，在国家未来的可持续发展中，只有坚持教育优先发展的战略地位，才能推动教育事业在新的历史起点上再创辉煌，“加快从教育大国向教育强国、从人力资源大国向人力资源强国迈进，为中华民族伟大复兴和人类文明进步作出更大贡献”。

（三）坚持教育优先发展的策略

教育的优先发展需要许多外部保障条件，如稳定民主的政治环境、健康持续的经济发展、尊师重教的社会风气等，更需要直接促进教育发展的政策措施。《教育规划纲要》明确提出落实教育优先发展战略地位的政策措施。

1.教育优先发展应成为全社会的共识

优先发展教育应成为全社会的共识，因为教育不仅与个人、家庭、企业密切相关，更事关国家和民族的未来。凡事观念先行，只有在认识上深刻理解教育对社会发展的先导性和长远性作用，才能形成广泛的思想基础，进而将思想意识落实到实践中，形成教育的合力。因此，应该加大宣传力度，使教育优先发展深入人心，成为人们的自觉行动，只有这样才能真正落实《教育规划纲要》所提出的“教育优先发展是党和国家提出并长期坚持的一项重大方针”这一战略部署。

2.各级政府应将教育优先发展落到实处

建立教育优先发展的体制机制，保障教育优先发展所需要的资金、公共资源配置等各方面的政策条件，需要各级政府充分承担起教育优先发展的责任，形成政府主导的保障机制。教育部部长袁贵仁强调，“各地党委、政府和全社会要把教育摆在优先发展的战略地位，在规划时做到教育规划优先，在投入中做到教育投入优先，在各项资源开发中把人力资源开发放在优先的地位”。[17]《教育规划纲要》明确指出：“各级党委和政府要把优先发展教育作为贯彻科学发展观的一项基本要求，切实保证经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育投入，公共资源优先满足教育和人力资源开发需要。”教育事业要想优先发展，首先要使政府转变观念，增强可持续发展、长远发展的意识，并使这种观念成为政府的一种价值取向，加大对教育事业的经费投入和逐步增长，尽快实现财政性教育经费支出占国内生产总值比例不低于4%的目标。但是，4%的教育财政投入不是终极目标，而是政府的承诺和底线责任。

3.鼓励引导全社会共同支持教育发展

《教育规划纲要》指出：“充分调动全社会关心和支持教育的积极性，共同担负起培育下一代的责任，为青少年健康成长创造良好环境。完善体制和政策，鼓励社会力量兴办教育，不断扩大社会资源对教育的投入。”教育的优先发展需要政府起主导作用，同时也需要调动全社会的力量来推动教育的改革与发展。在增加政府投入的同时，我国应该充分调动全社会办教育积极性，通过完善财政、税收、金融和土地等优惠政策，鼓励和引导社会力量捐资助学、出资办学，扩大社会资源进入教育途径，多渠道增加教育投入，逐步形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。