8.2 就业制度

一、就业制度的概念和历史沿革

1.就业制度的概念

就业制度是指关于人们合法获取就业机会、维护社会就业行为的根本规定。

2.西方国家就业制度的产生

在西方国家，资本主义生产需要补充或增加劳动力，劳动者为生活所迫也需要就业，这就形成了劳动力市场。劳动力市场通常采用无组织的和有组织的两种雇工方式：前者由雇主派人招工，或工人登门求职方式直接进行；后者有由雇主的同业公会举办，由雇主与雇员合办，由工会或慈善团体举办，或由以盈利为目的私人举办等方式。最早成立官办职业介绍所的是英国，创办于1880年。英国政府1905年颁布了《劳工失业条例》，规定失业救济委员会有权设立职业介绍所；1909年通过《劳动介绍办法》，规定职业介绍所由商务部管辖；1916年成立劳工部后，这一工作转交给了劳工部。美国最早成立的是1890年俄亥俄州职业介绍所；1918年联邦政府劳工部成立职业介绍所；1933年颁布《联邦职业介绍法》；到1937年，各州才都通过法律，先后成立职业介绍所。

苏联十月革命胜利后，1918年颁布了关于取消私营劳动介绍所、设立国家劳动介绍所的法令。1922年《俄罗斯联邦劳动法典》规定，录用职工必须经过劳动介绍所。

3.我国就业制度的沿革

中国就业制度的转型可以划分为三个阶段，第一阶段，统包统配的计划调控阶段（1949—1979年）；第二阶段，体制内计划调控与体制外市场调节相结合的双轨阶段（1979—1992年）；第三阶段，市场导向型就业机制阶段（1992年至今）。

（1）统包统配的计划调控阶段

从1949年10月1日中华人民共和国成立到1978年底中共十一届三中全会召开，是中国就业制度实行统包统配的计划调控阶段。统包统配的计划调控就业制度的主要内容包括：就业统一介绍制度和统一招收制度、全国统一的就业招收和调配制度、城乡分割的就业制度等。

① 建立就业统一介绍制度和统一招收制度

中华人民共和国成立初期，针对旧中国遗留下来的失业问题，中共中央明确指出，各级劳动局要设立劳动介绍所，帮助失业工人办理失业登记和就业介绍。同时，政务院颁布了《关于救济失业工人的指示》，规定“在招雇新工人和职员时，由当地劳动部门设立劳动介绍所统一介绍”。中央政府劳动部也颁布了《失业技术员工登记介绍办法》，规定公营、私营企业需要雇用技术员工，应当在劳动介绍所备案，由劳动介绍所统一介绍，备案范围还包括企业雇用的人员。同时规定，跨省、区雇用和调配人员的审批手续，在省内的由省级劳动部门审批，在大行政区内的由大区劳动部门审批，在大行政区之间的由中央政府劳动部门审批。这样，全国性的统一就业制度的基础就初步得到确定。

随着国民经济的恢复和发展，为了满足当时经济发展对人力资源资源配置的要求，控制劳动力供给的数量与规模，1952年，政务院颁布了《关于劳动就业问题的决定》，要求推行劳动力就业由统一介绍到统一调配的过渡，具体包括：国营、私营企业需要雇用人员，要预先提出用人单位和待遇，由劳动部门审查，并由劳动局所属的劳动力调配机构统一介绍，在指定的失业人员中选择；未经批准，不得自由招雇。同时规定，不得雇用在职技术人员，不得到外地或者乡村招雇，严格制止从农村招工。新建扩建的工矿企业需要招收职工，应当提出劳动力使用计划，报劳动部门审批，并由劳动部门按照计划调配供应劳动力。在3年国民经济恢复时期，通过全国统一的就业制度，不仅安置了147万失业人员再就业，而且为经济建设提供了大量的劳动力。

② 实行全国统一的就业招收和调配制度

全国统一的就业招收和调配制度，主要是根据当时建筑行业的特点，从建筑业开始建立的。1953年，中共中央提出了过渡时期的总路线，中国开始进入有计划的经济建设时期。为了满足建筑企业的就业需求，确保劳动力供给，亟须建立新的劳动力管理制度来代替旧的劳动力管理制度。在这种情况下，国家先后在各城市建立了管理建筑工人的专门机构，制定了建筑工人的调配办法，开始了对建筑工人有组织的调配工作。1954年，中央人民政府劳动部提出在大规模经济建设时期，劳动部门的工作重点应当由救济失业工人转向对建筑工人的调配，并制定了《建筑工人调配暂行办法》。自此，在全国范围内统一了建筑工人的招收和调配制度。

随着经济建设的迅速发展，各个部门都需要大量补充劳动力，于是 1955年以后，劳动力的统一招收和调配制度又从建筑业扩大到工矿企业和交通运输等各部门。1955年5月，中央人民政府劳动部规定了劳动力统一招收和调配的基本原则、办法和劳动部门的管理权限，即：在劳动部门统一管理之下，由企业主管部门分别负责进行。这标志着中国以招收和调配为主要内容的就业制度的进一步确定。这种就业制度的创建，在当时条件下，防止了劳动力的私招乱雇现象，保证了劳动力的稳定和职工的职业安定，有助于解决部门之间、地区之间、企业之间劳动力余缺的矛盾，减少了窝工浪费，支援重点建设地区，对经济发展所需要的劳动力的供给发挥重要作用。

③ 实行城乡分割的就业制度

1957年上半年，国家劳动部提出改变劳动就业由国家“包下来”的政策，实行“统筹兼顾，适当安排”，允许辞退和流动，推行劳动合同制。1958年1月，全国人大常委会第91次会议讨论通过了《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称户口登记条例）。该条例规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校录取证明或者城市户口登记机关准予迁入证明，并向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”自此，以阻断人口在城乡之间自由流动的户籍制度便应运而生。上述政策、法令，从就业、粮食、户口等方面对农业富余劳动力进城进行了严格的限制，农民即使看到城市预期收益也无法或者难以分享，中国城乡二元经济结构在计划经济时期表现得尤为明显。此后，中国在社会主义经济建设中，长期推行计划经济体制下的统包统配的计划控制就业制度，历时达30年之久。在此阶段，中国基本上不存在一般意义上的劳动市场，也几乎没有职业介绍机构，统包统配的计划控制机制成为中国人力资源配置的最主要、甚至是唯一的手段。

（2）体制内计划调控与体制外市场调节相结合的双轨阶段

从1978年底中共十一届三中全会召开到1992年中共十四大召开，是中国就业制度实行体制内计划调控与体制外市场调节相结合阶段。其间，以1987年提出“社会主义有计划商品经济体制，应当是计划和市场内在统一的体制”为标志，中国的就业制度进入了开始发挥市场机制作用的阶段。体制内计划调控与体制外市场调节相结合的就业制度便应运而生，其主要内容包括：“三结合”就业方针、劳动合同制、农业富余劳动力就业政策等。

① 实行“三结合”的就业方针

20世纪70年代末，由于城市本身人口增长过快以及“**”期间已经招收的1300万农民工仍留在城市，加之政府政策允许90%（约1500万）以上的“上山下乡”知识青年返城，使得中国形成了一个失业高峰，城镇登记失业率达到了5.9%，出现了严重的“待业”问题。

为了缓解日趋严重的就业压力，1980年，中央及时召开了全国劳动就业工作会议，提出：“在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业，自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的“三结合”方针。这一方针的实质是“以生产资料公有制为主体，多种经济并存”的经济政策在就业政策上的体现，它的提出是对中国原有就业制度的突破，表明中国就业制度的指导思想发生了重大转变——开始由长期依靠计划经济来促进就业的单一轨道转向同时鼓励城镇居民“自愿组织起来就业和自谋职业”的多元化轨道上来，而且实施效果也非常明显。国家劳动部（1997）统计资料显示，1979—1984年间，全国共安置4500多万人就业，占全国城镇劳动力总数的36.8%城镇失业率也陡降到1.9%。

② 实行劳动合同制

中国的劳动合同制度，是随着经济体制改革不继深化而逐步建立和发展起来的。1986年以前，劳动合同制度开始试行时，仅适用于国有企业招用的临时工；1986年7月，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，该规定明确要求，所有城镇新就业的人员统一实行劳动合同制，在平等自愿和协商一致的基础上，以书面形式明确双方的责任、义务和权利；劳动合同期满，即终止执行，原合同可以续订。但是，企业形式上的合同往往变成了事实上的固定工，企业并不能按照自身生产的需要来辞退企业内部的富余人员。这表明，政府对国有企业的控制依然存在，计划体制遗留下来的局限性仍然很明显。到了20世纪90年代，中国才将劳动合同制度逐步推广到各类企业的全体职工，实行“全员劳动合同制”。

③ 实施农业富余劳动力就业政策

20世纪80年代末，中国农业富余劳动力数量维持在1.3亿的水平上，占农业富余劳动力总数的1/4以上。1989年以来，大批农业富余劳动力无序流入城市寻找工作，出现了“民工潮”，造成庞大的就业压力。为了解决农业富余劳动力的出路问题，1990年4月，国务院印发了《关于做好劳动就业工作的通知》，其中明确提出要合理控制农业富余劳动力的转移，减轻城镇的就业压力。此外，中国政府还实行了在农村就地转移就业的政策，包括深化农业生产、大力发展农村工副业和养殖业以及乡镇企业等政策措施，鼓励农民进入小城镇投资、务工，参与和推动小城镇的经济发展，等等。

（3）市场导向型就业机制阶段

从1992年10月中共十四大召开至今，是中国就业制度开始进入实行市场导向型就业机制阶段。以中共十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标为标志，中国的就业制度进入了以制度创新为主要内容的新阶段。市场导向型就业机制的内容主要包括：确立市场就业导向、实施积极的就业政策、制定有关就业的法律制度等。

① 确立市场就业导向

根据中共十四大关于建立社会市场经济体制的目标，1993年末，原劳动部提出，要实行“国家政策指导下的市场就业”，培育和发展人力资源市场，依法确定和调整新型劳动关系。1994年8月，原劳动部制定了《促进劳动力市场发展，完善就业服务体系建设的实施计划》，明确要求加强人力资源市场建设，通过市场就业来促进就业发展，不断扩大城乡就业。1997年11月，原劳动部根据中国就业发展的新形势，提出了“市场调节就业、劳动者自主就业、政府促进就业”的就业工作方针。

20世纪末和21世纪初，伴随着改革开放的深化、经济结构的调整，中国在经济快速增长的同时，又迎来了一个新的失业高峰，给市场就业格局带来了新的问题。与此同时，如何将具有计划经济时期“铁饭碗”的国有企业职工或者称旧体制的“中人”尽快导向市场就业的体制，完成与国有经济战略性调整和与国有企业改革相伴随的人员调整任务（于法鸣，2001），即完成解决国有企业富余人员分流下岗和再就业问题的任务，以过渡到全面的市场就业格局，就成为一个需要认真研究和推动解决的问题。此外，与市场就业相关的政策还有：为劳动者建立社会保障体系；保障劳动者的平等就业权利及劳动报酬等权利；保障市场经济条件下弱者——妇女和残疾人的就业权利，扶助残疾人就业等。

② 实施积极的就业政策

中国在总结多年促进就业再就业经验的基础上，借鉴国际成功经验，于2002年制定出台了积极的就业政策，并于2003年进一步完善。中国积极的就业政策包括以下5个方面的主要内容：一是以提高经济增长对就业拉动能力为取向的宏观经济政策。包括继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，以保持较高经济增长速度，鼓励发展中小型企业、第三产业、多种所有制经济、劳动密集型产业，发展灵活就业形式，提高就业弹性，创造更多的就业岗位。

二是以重点促进下岗失业人员再就业为取向的扶持政策。对下岗失业人员从事个体经营的，实行免征税费，提供小额贷款；对服务型企业吸纳下岗失业人员实行减免税费和社保补贴；对国有大中型企业通过主辅分离等办法分流安置本企业富余人员兴办的经济实体，免征企业所得税。对有劳动能力和就业愿望的男50岁以上，女40岁以上的就业困难下岗失业人员，实施再就业援助，并实行社保补贴和岗位补贴等。

三是以实现劳动力与就业需要合理匹配为取向的人力资源市场政策。包括对下岗失业人员提供免费职业介绍、免费再就业培训。在各级公共职业介绍机构中，实行求职登记、职业指导、职业介绍、培训申请和社会保险关系接续等“一站式”就业服务。对下岗失业人员自谋职业和自主创业，实行工商登记、税务办理、劳动保障事务代理等“一条龙”服务。发展人力源市场信息网及其公开发布系统，提供及时、便捷的就业信息服务。

四是以减少失业保持社会稳定为取向的宏观调控政策。统筹规划、分布实施国有企业关闭破产和改制改组，把握关闭破产工作力度。合理引导租规范企业的规模性裁员。对关闭破产的企业，政府、企业要共同做好人员安置工作。对正常生产经营企业裁减人员，政府要进行指导和规范，防止失业规模过大、失业时间过于集中。同时，鼓励国有大中型企业通过主辅分离、辅业改制分流安置富余人员，对将富余人员安排在辅业企业的，给予减免税费的扶持，避免企业改组时产生大量失业人员。继续完善失业保险制度，充分发挥失业保险在保障失业人员基本生活和促进失业人员再就业方面的积极作用，使失业人员尽早重新回到人力资源市场，实现再就业。

五是以既能有效地保障下岗失业人员基本生活，又能积极促进再就业为取向的社会保障政策。包括完善下岗失业人员的社会保险关系接续办法，做好接续服务等。

③ 制定有关就业的法律制度

中共十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标后，中国于1993年对《宪法》进行了修改，以国家根本大法明确了“国家实行社会主义市场经济”。1994年7月，中国制定了《中华人民共和国劳动法》，确立了国家促进就业的义务，并明确规定了“劳动者享有平等就业和选择职业的权利”，这标志着中国在法律上确立了市场导向型的就业制度。1996年5月，原劳动部、全国总工会等部门发出了《关于逐步实行集体协商和集体合同制度的通知》，从此，集体协商和集体合同制度在全国逐步推行。1999年，国务院办公厅转发了《关于积极推进劳动预备制度加快提高劳动者素质的意见》，要求从1999年起在全国城镇普遍推行劳动预备制度，并把实施的对象从新生劳动力扩大到包括国有企业下岗职工在内的其他求职人员。此外，还推行了职业教育、职业培训、职业技能鉴定和职业资格认定等相关制度。随着社会主义市场经济体制的不断深化和完善，中国加速了建立市场导向型就业制度的步伐。2007年8月，中国进行就业制度创新，专门制定了《就业促进法》，建立起一系列面向全体劳动者的促进就业制度，形成了较为完整的促进就业工作体系，成为中国就业工作的一个重要里程碑。

二、我国就业制度的现状

随着经济体制改革的全面展开和政治体制改革的深入发展，我国劳动人事制度的改革也进入了一个深入发展的新阶段。具体而言，政府机构要转变职能、精简机构、提高效率，推行国家公务员制度。国有企业要实行灵活的用工制度，推广劳动合同用工制度，逐步打破不同所有制企业职工的固定身份界限，促进劳动力资源合理配置。事业单位要在国家有关法律规范下，逐步实现单位自主用人、个人自主择业的局面。因此，我国正逐步形成并确立新的就业机制。

1.劳动合同制度

进入20世纪80年代，随着经济体制改革的进一步深入，劳动用工制度的改革日益成为一种迫切的需求，受到党和国家高度重视。1994年7月，第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过了《中华人民共和国劳动法》，并决定自1995年1月1日起实施。这是我国劳动合同立法工作的一重大突破。该法对劳动合同的订立，劳动合同的形式与内容，劳动合同的期限，劳动合同的终止、变更和解除以及无效劳动合同等做出了详尽的规定。与此同时，随着企业用人自主权的落实和劳动人事制度改革的深入，劳动合同制度的建立工作也取得了很大的进展，劳动合同制职工人数不断增加。1994年社会主义市场经济体系的建立，为加快劳动用工制度改革的步伐提供了良好的契机，劳动合同制度开始由试点走向全面实行，以实行全员劳动合同制度为重点的劳动用人制度改革迅速向全国推广。随着1995年《劳动法》的正式实施，建立起与社会主义市场经济体制相适应的新型劳动用工制度，从根本上改变了以往计划经济条件下企业劳动用工依靠行政手段分配、管理体制，使企业和劳动者可以在真正同等的基础上实现双向选择，从而使劳动关系双方真正成为平等的主体，保证了劳动者和用人单位的平等主体地位，为培育和发展劳动力市场，建立统一、开放、竞争、有序的劳动力市场运行机制创造了条件，为劳动力资源的合理配置，为国民经济持续、快速、健康发展，为社会主义市场经济体制的建立和发展创造了条件。同时，人们的就业观、就业意识也在发生着变化：“铁饭碗”打破了；“工作无贵贱、劳动最光荣”；“不靠国家靠自立，自主创业闯新天”成为时尚。随着各项改革深入、科技进步、经济结构调整、劳动力资源的重组与流动等，必然伴随下岗、分流及再就业问题。同时，解决城镇初、高中学生就业，必须对其进行职业技术培训，提高素质后就业上岗。因此，国家实行劳动预备制度也是十分必要的，劳动力下岗再就业制度和劳动预备制度，是我国劳动就业制度的重要组成部分。

2.市场就业制度

所谓人才流动，是指以专业技术职员和管理职员为主体的各类人才根据个人的择业愿看，通过人才流动服务机构登记、交流，从一个单位（地区）调整到另一个单位（地区）工作。搞活人才流动，对于促进经济社会发展，促进人事制度改革具有重要意义。经济社会的发展要依靠科技进步，而科技进步的关键在于掌握科学技术的各类人才，在于最大限度地发挥人才的积极性和创造性，使人尽其才，才尽其用。这就要求合理配置人才资源，打破人才的部门所有、单位所有，调整人才分布与人才结构，实现人才在更大范围内的合理流动。在建立社会主义市场经济体制的过程中，只有疏通人才流动的渠道，使人才作为生产要素通过市场进行合理配置，才可以不断实现生产力要素的最佳组合，形成新的生产力，从而促进整个经济社会的发展。在深化劳动人事制度改革的过程中，无论是行政体制改革，还是机构改革，也无论是推行国家公务员制度，还是进行企事业单位人事制度改革，都需要人才的合理流动。搞活人才流动，对于实现人才的自主择业权和单位的自主用人权，也都具有重要意义。目前，人才市场体系初步形成，市场管理不断健全，市场功能不断完善，人才市场机制在促进人才合理流动中已开始发挥作用，逐步探索出一条适合中国国情、与市场经济要求相适应的人才市场发展路子。从1995年开始，我国实行了市场就业制度。市场就业制度是国家出让劳动者就业的承揽权，劳动力纳入市场，使劳动市场成为沟通劳动力供需双方的渠道；劳动力供需双方直接见面、互相选择，并以合同方式维系双方关系；劳动者在国家法律许可的范围内，自己开创事业，国家给劳动者提供优惠政策，并创造宽松的经营环境。毕业生就业制度的改革是21世纪教育改革的重要组成部分，对高等学校来说，就是要把人才培养和合理使用结合起来，增强学校面向社会自主办学的动力和活力；对学生来说，有利于形成激励和竞争机制，提高学习的积极性和竞争性；对用人单位来说，有助于促进其尊重知识、尊重人才，从而实现使教育适应经济建设和社会发展对人才的需要。

三、我国的就业准入制度

1.就业准入的含义

就业准入是指根据《劳动法》和《职业教育法》的有关规定，对从事技术复杂、通用性广、涉及国家财产、人民生命安全和消费者利益的职业（工种）的劳动者，必须经过培训，并取得职业资格证书后，方可就业上岗。实行就业准入的职业范围由国家主管部门确定并向社会发布实施。

2.国家规定实行就业准入的职业范围

国家劳动和社会保障部在2000年3月颁布了首批在全国范围内实行就业准入的90个职业（工种）目录。农业部根据有关规定，于2000年3月（农人发\[2000\]4号）公布了农业行业14个技术性较强、服务质量要求较高和关系到消费者利益、人民生命财产安全的职业（工种）实行就业准入。

这14个职业（工种）是农作物种子繁育工、农作物植保工、橡胶制胶工、乳品检验工、动物疫病防治员、动物检疫检验员、水生动物饲养工、渔业生产船员、农机修理工、饲料检验化验员、饲料厂中心控制室操作工、饲料加工设备维修工、沼气生产工和太阳能利用工。

3.国家对实行就业准入的职业规定

在劳动和社会保障部《招用技术工种从业人员规定》（［2000］第6号）中对相关机构和人员的行为进行了相应规定。

（1）对职业介绍机构和用人单位的要求

职业介绍机构要在显著位置公告实行就业准入的职业范围；各地印制的求职登记表中要有登记职业资格证书的栏目；用人单位招聘广告栏中也应有相应的职业资格要求。职业介绍机构的工作人员在工作过程中，对国家规定实行就业准入的职业，应要求求职者出示职业资格证书并进行查验，凭证推荐就业；用人单位要凭证招聘上岗。

（2）对劳动者的要求

从事就业准入职业的新生劳动力，就业前必须经过1～3年的职业培训，并取得职业资格证书；对在岗人员，应积极参加职业培训和职业技能鉴定，提高自身的工作能力和就业竞争能力，逐步达到相应的职业技能要求。

（3）对用人单位违反制度的处罚措施

对招收未取得相应职业资格证书人员的用人单位，劳动监察机构应依法查处，并责令其改正；对从事个体工商经营的人员，要取得职业资格证书后工商部门才办理开业手续。