第二节 幼儿教育政策、法律辨析

一、政策、法律

政策、法律既有联系又有区别，共同调整人们的生活。这两个概念的学科范围和使用场景不同，其内涵亦有不同。

（一）政策

政策一词的英文为“policy”，其核心意思是为实现一定目标而制定的行为准则。陆士桢等人认为政策是“国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称”[2]。阶级性、时效性、层次性是政策的基本特征。[3]

教育政策是国家政策系统的一个子系统。所谓教育政策，简单地说，就是教育领域中的政策，即党和各级政府及其职能部门为实现一定历史时期的教育发展目标和任务，依据党和国家在一定历史时期的基本任务、基本方针而制定的教育行动准则。

（二）法律

从法学角度讲，法律有广义与狭义之分。广义的法律是指国家制定或认可，并以国家强制力保证实施的行为规范的总和。[4]广义的法律等同于“法规”，是法的整体，包括法律、有法律效力的解释及行政机关为执行法律而制定的规范性的文件（如规章）。狭义的法律仅是指拥有立法权的国家机关依照立法程序制定的规范性文件。[5]

教育法律也有广义和狭义之分。从广义上讲，教育法律是调整国家在行使教育行政权力和公民在享有教育权利过程中所发生的各种教育关系的法律规范的总称。[6]狭义的教育法律则是拥有立法权的国家机关依照立法程序制定的有关教育的规范性文件。本书采用广义的教育法律含义。

（三）政策与法律的关系

政策与法律之间既有联系又有区别。

首先，政策与法律之间相互支持、功能互补。一项法律通常伴有多项支撑性的配套政策，以保证法律的贯彻落实；政策也需要与法律的基本精神保持一致，符合法律规范，以纳入法律的调整范围，得到法律的强制性保护。然后，政策与法律可以相互转化。一定时期和领域内的政策经过实践的检验，得以完善并稳定下来，可以被提升为法律。反过来，法律在执行过程中，为应对某一时期的特定目标和任务，为人们提供具体的行动建议，也可以衍生出一系列支持该项法律的政策。例如《中华人民共和国义务教育法》出台前，全国各地已经出台了一些相关政策，进行了许多有益的尝试，为该法的立法积累了宝贵的经验。该法颁布后，国家和地方相继出台了多项教育政策，以保证分阶段、分区域地贯彻落实该法。由此可见，政策与法律相互支持且可以相互转化。[7]

当然，尽管如此，政策与法律还是有明显的区别的，主要表现在以下几个方面。

第一，制定主体和约束力不同。狭义的法律是由特定的国家立法机关依据立法程序制定或认可的规范性文件。而政策的制定主体，既可以是党组织，也可以是国家各级权力机关。政策作为国家、政党或社会团体为了实现一定历史时期的任务而制定的行动准则，不一定代表民众的普遍利益与需求，而法律代表了全国民众的共同意志和根本利益，在其适用范围内具有普遍约束力。[8]

第二，制定程序不同。法律的制定必须严格依照立法程序进行，大体为具有法案提案权的机关或人员提出议案，法定机构进行审议、表决，最终通过并颁布实施。而政策是党政领导机关、个人或社会政治团体提出的行动准则，政策出台的基础、条件和程序等方面都没有固定程序，比较灵活。

第三，表现形式不同。法律通常以法律、条例、规定、办法、规章、实施细则等规范性条文形式出现。法律由规则构成，对人的权利、义务的界定非常清楚。法律通常对该法的条件及使用情况、具体的行为规则和违反者所承担的后果都有明确表述。在语言表达上，法律条文一般采用直接陈述式，比较规范化和定型化。人们一看就明白必须做什么，可以做什么，不能做什么。政策通常以决议、决定、纲要、通知、意见等文件形式出现，其表述形式多样，通常很多政策只规定行动方向而不规定行为的具体规则，具有一定的伸缩性和灵活性。

二、幼儿教育政策、法律

（一）幼儿教育政策、法律的内涵

幼儿教育政策，是指党和国家为实现一定历史时期的幼儿教育发展目标和任务，依据党和国家在一定历史时期的基本任务、基本方针而制定的关于幼儿教育的行动准则。

幼儿教育法律，是指国家制定或认可，并以国家强制力保证实施的有关幼儿教育行为规范的法律法规、条例、规章等文件的总和。

（二）幼儿教育政策、法律的调整对象

幼儿教育政策、法律以幼儿教育的内部和外部关系为调整对象。幼儿教育关系是幼儿教育活动过程中活动主体之间的关系。幼儿教育政策、法律通过确定各种幼儿教育活动主体之间的相互权利和义务，对各种幼儿教育关系进行规范和约束，实现对幼儿教育关系的调整。[9]

幼儿教育的内部关系包括幼儿园与教职工之间的工作关系、教职工与幼儿之间的师幼关系和幼儿与幼儿之间的同伴关系。

公办幼儿园机构内部还存在行政关系。幼儿教育机构的教职工包括园长、教师、保育员、保健医、财务人员、炊事人员、安保人员等，他们之间构成了同事关系或上下级关系；所有教职工与幼儿之间构成了师幼关系；幼儿与幼儿之间构成了同伴关系。

幼儿教育的外部关系包括幼儿教育机构与各级政府及其职能部门、家庭、社区及其他团体组织和个人、小学、其他各类幼儿教育机构之间的社会关系。在我国，与幼儿教育相关的各级政府职能部门包括教育、财政、国土、卫生、劳动保障等部门。