第十三章 立宪流产
1.“新政”变法
在仓皇 “西狩”途中，慈禧亲尝了颠沛流离之苦，威严扫地，种种经历迫使她最后只能忍气吞声地讨洋人欢心。一向冥顽不化的慈禧不仅愤怒而且害怕，她终于明白：要想保住自己的权力，只能迎合外国，学习他们的政治制度、文化教育等。现在，她不得不考虑改革。
光绪二十六年 （1900）七月二十八日，慈禧在宣化府城以光绪帝的名义下了一道广开言路、集思广益的诏书，求官民直谏。诏书说：“自来图治之原，必以明目达聪为要。此次内讧外侮，仓猝交乘。频年所全力经营者，毁于一旦。是知祸患之伏于隐微，为朕所不及察者多矣。惩前毖后，能不寒心。自今以往，凡有奏事之责者，于朕躬之过误，政事之阙失，民生之休戚，务当随时献替，直陈无隐。”
这道诏书没有激起多少波澜，因为戊戌政变的前车之鉴使臣工们仍心有余悸，谁也不敢轻易相信慈禧求直言诤见的诚意，更何况向最高当权者提出政事之衰弊，本身就要冒很大风险。面对冷遇，慈禧并没有十分介意，因为她当时要考虑的头等要事是如何安全抵达太原。
两个多月后，慈禧逃到西安，各路护驾人马陆续赶来，权力机器开始运转，与洋人的和谈也在进行中，她又想到了 “广开言路”之事。十二月初十，光绪帝发布 《变法上谕》，其中提到：“懿训以为取外国之长，乃可补中国之短；思前事之失，乃可作后事之师。”“欲求振作，当议更张。着军机大臣、大学士、六部、九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故、吏治民生、学校科举、军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度之始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒所见，通限两个月，详悉条议以闻。”光绪帝要求大臣们在两个月的限期内，就政治改革问题，结合外国实例发表自己的意见。但是，绝大部分大臣仍噤若寒蝉，等待观望，毕竟改革派惨死、直言上书者被斩犹在眼前。
又过了两个多月，地方各督抚还是一言不发。慈禧深感无奈，召集身边的王公大臣、军机大臣以及赶来护驾的甘肃布政使岑春煊开会商议对策，众大臣一致认为朝廷必须拿出实际行动才能取信于各级官员。于是，慈禧决定成立一个专门机构办理此事，以示重视。
光绪二十七年 （1901）三月初三，慈禧颁发上谕设立督办政务处，作为 “专责成而挈纲领”的新政 “统汇之区”，并派 “庆亲王奕劻，大学士李鸿章、荣禄、崑冈、王文韶，户部尚书鹿传霖，为督办政务大臣，刘坤一、张之洞亦着遥为参预”，要求各政务大臣 “于一切因革事宜，务当和衷商榷，悉心详议，次第奏闻。俟朕上禀慈谟，随时择定，俟回銮后切实颁行”。这道圣谕不仅说要成立机构，还提出 “新政”概念。也就是说，各地方提出的成熟的意见和建议一律纳入新政范畴，如果获得朝廷审议通过，就会当作新政之策予以施行。
圣谕下达不久，山东巡抚袁世凯斗胆进谏，他上呈的是 《遵旨敬抒管见上备甄择折》，内容包括设立课官院和课吏馆，对官吏进行新政集训；命学生学习实用书籍和外国技术；各省设官报局，开启民智；派遣王公官员出国考察；设立商会，兴办商务等十二条。慈禧见到这份奏章后喜笑颜开，还没有看完全折就对袁世凯大加夸赞。当然，她赞赏的不全是奏折的内容，更多是袁世凯的踊跃态度。那些精明的臣子通过 “庚子之乱”已读懂了慈禧两极化的施政手段，她翻手为云覆手为雨的处置方式让朝廷内外感到玄机莫测。此次慈禧成立督办政务处及对袁世凯之举予以肯定，让大臣们不再敢质疑她推行新政的诚意，因而纷纷上折畅谈新政。慈禧推行的新政一亮相就声势浩大，如上谕所说，“示天下以必信必果”。
很快，两广总督陶模上 《请遣散内监折》，江西巡抚李星锐上 《江西巡抚李中丞复行政事宜折》，安徽巡抚王之春上 《广设算学专门学堂折》，湖广总督张之洞上 《变通政治人才为先遵旨筹议折》，两江总督刘坤一上《遵旨筹议变法谨拟整顿中法十二条折》等。奏折多了，就要有一个审议程序。由于慈禧还在西安，虽然成立了新军机处和督办政务处，但毕竟与各执行机构沟通不畅，所以对各奏章采取了新的 “留中”办法。
所谓 “留中”，就是留下待议或待办。留中的折子又分为两种：一种是留在皇帝的机要处内阁，供皇帝御览，如袁世凯所上 《遵旨敬抒管见上备甄择折》，这是留给太后和光绪帝亲览的，可批示下发，也可不发，由太后或皇帝亲自处理。另一种是留在军机处审议。但由于军机处的权力越来越小，加上新成立的督办政务处分权，所以军机处审议的奏折也就显得不那么重要了。
而督办政务处的职能主要是在慈禧与光绪帝从西安返京前，审议内外臣工关于新政的回奏，并分辨是否可行。据张之洞的幕僚许同莘记载，“是时京外官条陈变法者，皆交会议政务处，区为科举、兵事、财政、杂务四类，俟回京合议”。由此可见，督办政务处负责处理的奏章都是跟新政有关的，而其他奏章还是交军机处。
实际上，推行新政的诏书下达两年后才开始尝试施行。在新政推行的最初三年里，比较突出的有以下几件事：
其一，提倡和奖励私人资本办工业。光绪二十九年 （1903）七月十六日，朝廷成立了商部，由前一年被派往英国、法国、美国和日本考察的皇亲贵族载振(1)担任尚书，工矿业和铁路都归这一部管理。光绪三十年 （1904），公布 《商律》（部分）《公司律》《商会简明章程》，并先在京师设立商会。其中规定：“凡设立公司赴商部注册者，务须将创办公司之合同、规条、章程等一概呈报商部存案。”即与国际惯例一致，办企业仅须登记注册即可。到光绪三十一年 （1905），清廷陆续颁布《商标注册试办章程》《重订开矿暂行章程》《奖励公司章程》《改订奖励华商公司章程》《试办银行章程》《农会简明章程》等。发展实业方面，大理寺少卿、工部左侍郎、督办铁路大臣盛宣怀成为一面旗帜，他创办了许多实业，任轮船招商局督办、电报局总办、华盛纺织局总督办、铁路总公司督办、中国通商银行督办、汉阳铁厂督办。
在实业改革中，现代财产所有权开始逐步确立。比如，光绪三十二年 （1906）拟定的 《大清民事刑事诉讼法》在 “判案后查封产物”一节中规定：“凡封票纸查封被告本人之产物，如产物系一家之公物，则封本人名下应得之一分，他人之分不得株连。”“凡左列各项不在查封备抵之列：一，本人妻所有之物。二，本人父母兄弟姐妹及各戚属家人之物。三，本人子孙所自得之物。”这表明财产所有权已开始从家庭甚至家族所有转变为个人所有。
这一变革的影响极其深远。从光绪二十一年 （1895）到民国二年（1913），民族资本工业发展速度年均百分之十五，比第一次世界大战列强无暇东顾期间的发展速度还略快一点。这主要是朝廷不再坚持以官办或官督商办的垄断经济为导向，转而扶植和奖励私人资本，建立自由的市场经济制度，加上工资和原料低廉，市场广阔，这些有利因素足以抵消其他制度性缺陷带来的不利影响。
其二，废除科举考试制度，设立学堂，提倡出国留学。光绪二十七年 （1901），清廷命各级书院分别改为大学堂、中学堂、小学堂，引进新式教育。光绪二十八年 （1902），朝廷颁布 《钦定学堂章程》。光绪三十年 （1904）十一月二十六日，张之洞等制定通过了学堂章程，将普通教育分为初等、中等、高级教育，这就是具有近代化性质的 “癸卯学制”。光绪三十一年 （1905）八月初四，朝廷下令自翌年起停止一切科举考试，中国延续了一千多年的科举考试制度由此结束。同年十一月初十，朝廷成立学部。
另外，在光绪二十七年 （1901）六月，朝廷谕令各省选派留学生出国，并准许自费留学，后又陆续颁布有关游学及奖励章程。其中留日学生人数最多，至光绪三十一年 （1905），留学生达八千余人。
为了给学校配备相应的教科书，清廷设置了编译局，专门编制教科书，后改为江楚书局，刘世珩(2)为总办。该机构成立后，聘请了一批专业编撰，如缪荃孙(3)、陈作霖(4)、姚佩珩、陈汝恭、柳诒徵(5)等，开始编译书籍。罗振玉(6)、刘大猷、王国维在上海翻译日本书籍，陈季同、陈庆年(7)主译西书，均影响甚大。
其三，改革政制与军制。光绪二十九年 （1903）十月，清廷成立练兵处，以奕劻总理练兵事务，袁世凯为会办大臣，实际掌握练兵大权。清末新政，实际上是戊戌新政的继续。早在光绪二十年 （1894）底，胡橘棻就受命在天津新农镇练就新军十营，兵种包括步兵、炮兵、马队、工程兵，号 “定武军”；后由袁世凯接办，改名 “新建陆军”，史称 “小站练兵”。清末新军由此开始。后张之洞上书 “整军御侮，将才为先”。光绪二十六年 （1900），慈禧以光绪帝的名义发布 《变法上谕》后，张之洞、刘坤一联名上书，“外国之所最长者，莫过于兵”主张用西法练兵。光绪二十七年 （1901），清廷下令废止武举考试，晓谕各省设立武备学堂。“庚子之乱”后，各省皆起练新军，或改编防军，或用新式招练。至光绪三十年 （1904），制定军制，京师设练兵处，各省设督练公所，改定新军区为三十六镇，新军制始划一。随后，清廷下令废除科举，士人多投笔从戎。光绪三十二年 （1906）清政府改兵部为陆军部，直接掌管新军编练事务。同时，着手改革海军。宣统元年（1909），设立筹办海军事务处。宣统二年 （1910），海军部正式成立，仿陆军编制订立海军官制。
其四，建立新型法律制度。清廷以往的刑律，条法酷虐，“一案株连动辄数十人”，以致民怨沸腾。光绪二十七年 （1901），清廷下诏变法：“现在通商交涉，事益繁多。着派沈家本(8)、伍廷芳(9)将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议。务期中外通行，有裨治理。”四年后，清廷批准废除凌迟、枭首、戳尸、刺字等酷刑，并规定可以罚款代替笞杖，无力交纳罚金者可 “折为做工”。并在各地设法律学堂，培养新式法律人才。
从光绪二十九年 （1903）起，清廷又制定和颁布了 《奖励公司章程》《商标注册试办章程》《商人通例》《公司律》《破产律》《各级审判厅试办章程》《法官考试细则》《集会结社律》《大清刑事民事诉讼法》《大清新刑律》《民律草案》等法律。其中，《大清刑事民事诉讼法》《大清新刑律》《民律草案》因辛亥革命爆发，已来不及颁布施行，但是已颁布的法律成为二十世纪上半叶中国政府修订法律的基础。在推行新政的过程中，改革刑律，废除酷刑，虽然仍有局限之处，但为中国法律的近代化奠定了基础。
其五，实行新税制。与筹饷、练兵同作为新政的核心任务。内容包括：增加税种，如增开印花税、房捐、铺捐等；提高税率，如盐斤加价，茶、糖、烟、酒厘金再加三成等；将各地库存以及各陋规收归朝廷；允许地方官自筹税收。
其六，改革吏治。政治方面的改革围绕整饬吏治展开，提出革陋规、改公费；设官吏考验处、调查处；开官智，培养新政人才。这项革新受到了洋人的干预，在西方列强的逼迫下，清廷对传统的官制和机构做了一些形式上的改变。光绪二十七年 （1901）六月初九，清廷宣布撤销总理各国事务衙门，改设外务部。该旨令宣称，“现当重定和约之时，首以邦交为重，一切讲信修睦，尤赖得人而理”，因此对总理各国事务衙门进行改组。外务部 “班列六部之前”，由奕劻总理外务部事务，王文韶为会办大臣，瞿鸿禨为尚书。
另外，为了提高朝廷至地方的行政效率，清廷对原有机构进行了一些改变、裁减和合并。取消书吏，废除卖官的捐纳制，撤销河东河道总督及云南、湖北、广东的巡抚等多余衙署。光绪三十二年 （1906）九月二十日，下令军机处、外务部、吏部、学堂照旧；巡警部改民政部，户部改度支部，兵部改陆军部，刑部改法部，大理寺改大理院，工部、商部合并为农工商部，设邮传部，理藩院改理藩部；太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入礼部。之后，将盛京将军改为东三省总督，设奉天、吉林、黑龙江三省巡抚。并饬各省将按察使改为提法使，增设巡警道、劝业道，留兵备处，设审判厅。
不过，改革吏治只是改换了一些名称而已，当权者还是原来那些官员。比如，改革吏治中的反面人物代表奕劻，人们称他是腐败的 “忠臣”、一只打不死的 “大老虎”。
总之，从光绪二十七年 （1901）开始，在五年左右的时间里，清廷在国政、吏治、民生、教育、军事、财政等方面逐步推行改革，史称“清末新政”。
2.玩政治 “跷跷板”的人
光绪二十六年 （1900），德使克林德被清军枪杀。光绪二十七年（1901）四月二十三日，在帝国主义列强的逼迫下，醇亲王载沣(10)任头等专使大臣，赴德谢罪。同时，清廷还收到了一份要求严惩曾经支持义和团的 “地方祸首”名单，牵涉一百四十二人之多。为此，慈禧先后两次发布上谕，惩办了九十六名官员，其中四人处以死刑，其他人遭到流放、监禁终身、永不叙用等不同程度的惩处。
背后真正的 “祸首”慈禧让这九十六人当了 “替罪羊”，她终于可以回京城了。五月二十一日，慈禧以光绪帝的名义发布上谕：“朕侍皇太后暂住关中，旬将经岁，眷怀宗社，时切疚心。今和局已定，昨谕令内务府大臣扫除宫阙，即日回銮。”但谕旨下发后，慈禧并没有起程，因为李莲英授意陕西巡抚升允上了一道奏折，说 “天时炎热，道路泥泞”，宜过些时日回銮。河南巡抚松寿也凑热闹说，“积雨连旬，河水骤发，跸路冲毁，行宫损坏”，请两宫暂缓行期。李莲英的心思路人皆知，李鸿章与洋人谈判虽和约已成，但还没有最后签字画押，随时可能发生变故。这些慈禧都没有明言，但确实心有隐忧。
到八月二十四日，在西安避祸近一年的慈禧决定在这一天起跸回銮。当天上午巳时，两宫銮驾从西安北大街行宫出发，出南城门后直接去八仙庵拈香祷告。起跸时，西安全城文武官员都到行宫门外伺候升舆，“即有黄轿数乘，自行宫出，士民皆伏地屏息”。辰时三刻，随着三声鞭响，回銮队伍开动，由二十四面黄龙旗开路，一千名骑兵前导出城，后有三千辆装满金银的大车，百余名太监押运随行。光绪帝和慈禧衣着华丽，端坐在黄色的轿子里，紧接着是皇后的轿子，护驾诸王、大臣的轿子跟在其后，最后是大阿哥的轿子。王公大臣或乘车，或骑马，编队而行。
道路两旁五步一岗，沿途市肆各设灯彩。出城后仍是旌旗招展，千乘万骑气氛肃穆，浩浩****地驶向河南。整个场面异常隆重奢华，“衔尾重车无数，均系各衙门档案。曲折穿行大街中，辰牌向尽，始出南门……长安父老，均于南门外祗候跪送，恭献黄缎万民伞九柄”。
出城才二十余里，回銮队伍便在灞桥驿馆驻跸。灞桥自古以来为最盛迎送之地，此次别行则是空前绝后。八月二十五日，行二十里后驻跸临潼骊山行宫，因遇阴雨天，道路难行，于是沿途铺路，路线按风水学精心设计，耗费甚巨。自陕西西安府威宁县京兆驿至河南省河南府洛阳县周南驿，行程仅七百八十余里，却走了整整二十二天。
过洛阳后，巩义的地方官员为了迎驾，做了两手准备，一是在东黑石关修建了一座行宫，在洛河上驾起一座浮桥，另外，又在洛河边上建造了五艘龙船。为了停泊这五艘大船，又特意在南窑湾村北洛水东岸建船坞五座，俗称龙窑，但因洛河发大水，慈禧没有走水路，到巩义之后只在东黑石关行宫里住了一个晚上。第二天临走时，当地富商康鸿猷通过李莲英向慈禧献了一百万两白银。慈禧一高兴，给康氏庄园赐名 “百万庄”。
九月二十八日，两宫至郑州后，路途才变得平坦。到开封时，开始有地方奏折送来。两宫在此驻跸数日。十一月初三，开封下了一场大雪，次日启銮时，竟有数千百姓相送。其时雨雪初霁，沿途旌盖飞扬、衣冠肃穆，只听到马蹄车齿在路上的杂沓之声，互相应和。慈禧遥望河干，只见十里锦城，千军荼火，仿佛万树桃花，照春齐发，一时情绪高涨，命人在黄河岸边 “设香案炷香祭河神”。祭祀结束后，大队人马前往延津。又过了半个多月，两宫到达定州，京城已遥遥在望。因人数过多，火车一时难以承载，于是分两路而行。到达直隶总督府驻地保定后，慈禧传旨饬令山东巡抚袁世凯署理直隶总督，接管天津防务，并即刻赴保定迎銮。
在保定，慈禧让人找风水师算好进京的吉时与路线。因火车排班的时间与风水师测算的吉时有出入，袁世凯特意找到负责列车运行的比利时铁路公司工程师杰多第，要求他按太后认定的吉时调整火车时间，以便准时到达北京。车厢也按皇家要求重新布置，最引人注目的是御座车厢内放置了超大火盆，足以温暖整个车厢。车厢内所用物品、装饰全是工部侍郎盛宣怀 “孝敬”的。
除了御座车厢，供随行高级官员用的车厢有三节，宫女侍从用三节，装各地 “孝敬”的贡品用了九节。第二列车则供皇后、王公大臣、福晋、命妇、内监等乘坐。
十一月二十八日，火车抵达马家堡，刚一停靠进站就听见军士擎枪奏乐。两宫先后下车，光绪帝乘坐八抬黄缎轿，轿夫均穿紫红色缎绣花衣，四周由侍卫、内监拥护，轿前排列兵丁、乐工、大旗；随后为御用的衣箱、马匹、驮轿；再其后为骑马随从；队伍的最后是弓箭手、长枪手、马步兵。皇太后的黄轿仪仗与光绪帝相同。
途中，袁世凯又派来北洋新军警卫， “仪卫甚盛，发卒数万人”，北京城的百姓都跑来围观。仪仗开路，旌旗招展，赫赫威仪，簇拥入永定门，史称 “庚子回銮”。
慈禧回宫后的第一件事是让人挖掘出逃亡前埋藏的金玉宝器，所幸，值钱的宝贝都在。她很高兴，对藏宝有功的内监总管李莲英大加赞赏。
实际上，深受慈禧器重的李莲英不只是内监总管，还是慈禧私库的财务总管。大概从光绪十年 （1884）开始，李莲英以慈禧五十寿典为由收受贺礼，从中捞取大量好处，此后一发不可收拾，不仅收受贿赂，还以种种借口索贿。
李莲英是个聪明人，每次向高官索要贿赂后总是与慈禧一起分赃。他知道办什么事情应收多少贿赂，也知道宫中采买每次置办物品的价格，所以每次索钱都能如愿以偿。不少官员四处打听 “行情”，不用李莲英开口就知道该送多少银两。比如，上海道台是个肥差，每年须贡银十万两。义和团起事后，朝廷向南方各省征收的大量贡银也首先交到李莲英手里。李莲英家的袍子、贡丝及其他珍宝更是堆积如山。疆吏如抚台以下，藩臬两使，到任先缴五万元，名叫衣料金。所有进贡物品，慈禧取一半，李莲英分得五分之一，剩下的交给荣禄用于军需。
这样的事情在 “庚子事变”后西逃时仍屡有发生。两宫在西安、巩义、开封时，李莲英获利颇丰，于是经常以洋人必然报复为由说服慈禧，尽量延迟回京时间。李莲英这样做，并不完全是为了钱财，还因为他担心自己的名字会出现在洋人所列的 “黑名单上”。从那时的情况来看，他的害怕是有根据的。他指使手下的太监每天向他报告北京的最新消息，直到收到庆亲王的信函，得知一切平安后，他才放下心来，不再阻挠两宫回京。但不幸的是，回京后他自己私藏的财宝已被洗劫一空。原来是一个小太监为了活命，向法军告密。慈禧为了安慰李莲英，准允他将告密的小太监正法，另给他赏银一万两，一是作为他的私产被劫的补偿，二是奖励他在 “西狩”中殷勤护主有功。
在逃亡途中，李莲英每天服侍慈禧睡下后，总不忘去看看失势的光绪帝。有一次他见光绪帝在屋内灯前枯坐，连铺盖都没有，当即跪下抱着光绪帝的腿痛哭，连说 “奴才们罪该万死”，随即又把自己的被褥抱来给光绪帝铺好使用。回京后，光绪帝每念及此事，总是感叹：“若没有李谙达(11)，我活不到今天。”
在推行新政期间，李莲英对慈禧的影响较之前更大，宫中所有内务均由他掌管，甚至军机大臣奏事也要提前告知这位总管。回京后八年多时间，据京中银行家估算，他的家财积累到了二百万英镑，其中绝大部分是受贿所得。与他的前任安德海不同，李莲英虽说得到了慈禧的赏识，但仍夹着尾巴做人，一生低调谨慎。有人曾问及他在宫中长期得势的秘诀，他回答了八个字：事上以敬，事下以宽。
与李莲英安稳的命运相反，红极一时、权势熏天的端王载漪及其子大阿哥溥儁被流放新疆。在慈禧的政治跷跷板上，跷得越高的人，往往跌得越惨。无论是跷得高的还是跌得惨的，其命运皆掌握在慈禧手中。
“庚子事变”后，清廷的核心大臣分为两党，一党以肃亲王善耆(12)为首，追随者有瞿鸿禨、岑春煊，都是慈禧西狩时护驾有功的人；另一党以庆亲王奕劻为首，追随者有袁世凯、张百熙(13)等人。
光绪二十六年 （1900），甘肃布政使岑春煊奉诏率兵东进勤王，从兰州到北京路途遥远，且必经沙漠，但岑春煊星夜奔驰，竟最先与慈禧西行的队伍相遇，其他各路勤王军队在慈禧到达太原后才陆续赶上。
据说有一天，慈禧宿于破庙，岑春煊环刀立于庙外。半夜，慈禧从噩梦中惊醒，大声呼叫，岑春煊在庙外朗声应道：“臣春煊在此保驾。”他守护庙前彻夜不眠，令慈禧十分感动。慈禧平安抵达西安后，对岑春煊说：“我母子西巡时，若不得你照料，恐将饿死，焉有今日？我已将你当亲人看待。”光绪二十八年 （1902），岑春煊调任署理四川总督，在任期间，他严肃吏制，建立警察制度，一举弹劾四十余名官员，人送绰号 “官屠”，与 “士屠”张之洞、“民屠”袁世凯并称 “清末三屠”。他仗着慈禧的宠信，不畏权贵，弹劾并处罚了一大批买官的官员，其中以逼令荷兰引渡裴景福和查办广州海关书办、驻比利时公使周荣曜两案最为引人注目，但他也因此得罪了一批权贵，其中就包括庆亲王奕劻及其党羽袁世凯。光绪二十九年 （1903），岑春煊调任两广总督。他上书请求立宪，又和袁世凯、张之洞等人上书请求废止科举；支持张謇等人在上海组织预备立宪公会，并派幕僚郑孝胥出任会长，俨然成为立宪运动的领袖。
而另一代表人物瞿鸿禨升迁的真正原因并非护驾有功。瞿鸿禨二十岁出头就考取进士，进入翰林院当编修。他年轻有才，更奇特的是他的相貌与同治帝非常相似，慈禧为此特意召见了他。瞿鸿禨本人曾写过一首诗，回忆慈禧初次召见他的情景：“珠襦武帐中，东朝发清问。嘉尔少能文，勉旃为国俊。俯询臣亲年，谓是汝家庆。慈怀痛先帝，悲感声泪迸。”慈禧召见一个年轻臣子，为何突然感念先帝，还大哭起来呢？无非是瞿鸿禨长得太像她去世的儿子了。不过，慈禧当时并没有提拔瞿鸿禨，也没有留他在身边。直到 “庚子事变”后，在长沙休养的瞿鸿禨才接到慈禧谕令，让他火速赶到西安，进入军机处。王文韶因病致仕后，瞿鸿禨成为汉人军机大臣领班。
肃亲王善耆一党和庆亲王奕劻一党都是极有权势的人物。光绪三十二年 （1906），奕劻以云南片马民乱需要处理为由，说服慈禧将岑春煊调任云贵总督，远离权力中枢。岑春煊称病拒不就任，停留上海，观望政局。不久，袁世凯在朝政倾轧中失利，自请开去本职以外一应兼差。岑春煊认为时机已到，不再称病，于次年三月二十一日，突然从汉口上京觐见慈禧，获授邮传部尚书，得以留京。一时之间，岑春煊、瞿鸿禨声势大盛，隐约有独揽朝政之意，但很快遭到奕劻、袁世凯的陷害和打击。他们暗中伪造岑春煊与梁启超等人的合影，称他企图为戊戌变法翻案。形势自此急转直下，岑春煊于四月再度被外放为两广总督。途经上海时，他重施故伎，称病不就职，不料慈禧旋即下旨将其开缺。至此，党争以奕劻、袁世凯一党的彻底胜利而告终。
瞿鸿禨也没有逃脱类似的命运。庆亲王奕劻辅政能力平平，且为人贪鄙，与儿子载振、大臣那桐卖官鬻爵，被时人讥为 “庆那公司”。慈禧有开缺奕劻的想法，但因为他是近支宗室，对朝廷忠心，还牵涉错综的人事关系，慈禧一直举棋不定。
有一天，慈禧召见瞿鸿禨时，说：“庆王声名外间甚坏，你在军机处，宜多负责任。”瞿鸿禨误以为庆亲王快要倒台，回家后竟把这件事说与了夫人。他的夫人不甚谨慎，和朋友打牌时竟把这件事说了出去，结果传到英国 《泰晤士报》记者耳中。此事登报后，慈禧勃然大怒，仔细回想她只跟瞿鸿禨提过这件事，于是认为瞿鸿禨就算不是勾结外人，至少也有口风不紧之嫌，难以担当军机大臣的重任，瞿鸿禨就此被革职。
在慈禧的政治跷跷板上玩得最得心应手的非 “民屠”袁世凯莫属。光绪二十七年 （1901），李鸿章病死，袁世凯署理直隶总督兼北洋大臣，次年实授。袁世凯之所以被称为 “民屠”，是因为他手中掌握兵权，从小站练兵至山东剿拳，到天津搜杀拳民余遗，是清廷镇压义和团的一把 “利刃”，他杀人不计其数，手上沾满了民众的鲜血。
光绪二十九年 （1903），荣禄去世，慈禧难过不已。随后，庆亲王奕劻得到慈禧重用，一度被提拔为军机大臣，代替荣禄入职军机处，还被赐 “铁帽子王”。奕劻被提拔的当天晚上，袁世凯派人登门道贺，并送上一张十万两的银票。从这以后，袁世凯月孝年贡，雷打不动地按时送上大笔银两。袁世凯之所以这么做，自然有自己的目的。李鸿章去世后，他顶替李鸿章，成为北洋军的实权派人物，但他野心勃勃，一心想独掌军权，所以一直建议全国设立练兵处，这样就可以扩编北洋军。他深知清廷一向忌惮汉人掌握军权，于是极力推荐奕劻担任练兵事务大臣，而奕劻也心领神会袁世凯慷慨送礼和推荐自己任职的真实目的。
光绪三十一年 （1905），袁世凯的权力达到了顶峰，除直隶总督之外，还兼任政务处参预政务大臣、练兵大臣，并在保定创立北洋军政司（后改为北洋督练公所），自兼督办，开始编练北洋常备军 （简称北洋军），并将清王朝京畿的警卫权紧握在手。此后，他又兼任督办商务大臣、电政大臣、铁路大臣等职，号称一人身兼八大臣，势力从军事扩大到政治、经济等方面，形成了 “朝有大政，每由军机处向诸北洋”的局面。
为了防止袁世凯的势力继续扩大，慈禧很快在朝廷中掀起压制袁世凯的浪潮。袁世凯觉察到危险后，立即向慈禧示弱，提出辞去所有兼任职务，并将几个北洋分支部队移交给陆军部直接辖制。至此，慈禧虽然打消了杀袁世凯的念头，但并没有放下戒心。她想到一个计策，将袁世凯晋升为军机大臣，调到北京任用。同时，她又把在湖广地区供职多年的 “士屠”张之洞调到军事部门，以牵制袁世凯，让她的 “跷跷板”尽量保持平衡。
3.浅尝辄止的立宪
慈禧推行新政后，对洋人的态度可谓一百八十度大转弯，从恐惧痛恨到献媚奉迎，谁也无法探知她的心理是如何变化的。
早在光绪二十四年 （1898）戊戌政变后，慈禧要废除光绪帝另立皇储的计划遭到各外国驻华公使的反对。为了平息众怒、缓和局面，慈禧决定撤帘露面，召见各国驻华使节。这是她第一次在召见中公开露面，给了各国使节前所未有的礼遇。十二月三十一日，慈禧接见北京公使团的夫人们，问候曾被义和团围困过的使节夫人。德国公使海靖的夫人并不领情，反而认为 “这真是一场滑稽的仪式，它也打破了中国的所有礼仪习俗。我有一种感觉，这位年迈的皇太后肯定是想给我们大家留下一个良好的印象，以抹去我们最近两个月来听说的关于她的许多暴行。但她的行为有些失去了分寸”，还讽刺她与光绪帝的关系。
慈禧即使受了气，依然对洋人笑脸相迎。虽然晚清保持闭关锁国的状态，但她非常喜欢一些洋玩意儿，不仅喜欢乘坐奔驰车出游，还很喜欢巴黎的香水和摄影。袁世凯投其所好，曾送给她一辆洋车。
光绪二十九年 （1903）春，外交官裕庚的夫人及女儿德龄、容龄姊妹进宫觐见慈禧，她们陪太后聊了一整天。直到天色渐暗，慈禧才让她们回家，临走时还嘱咐德龄姐妹常来宫中走动。因与外国公使夫人们会面时缺英语、法语翻译，慈禧让德龄担任自己的御前女官兼翻译。
德龄之父裕庚是清末重要的外交官员。他在巴黎担任驻法大使期间，曾让女儿德龄、容龄拜现代舞创始人邓肯为师学习跳舞，让她们全方位感受西方文化，而这些异于东方传统文化的见闻与生活方式正是慈禧在推行新政期间迫切需要了解的。所以，德龄除了受命担任翻译，还要做慈禧的生活参谋，以免慈禧在与洋人打交道时闹出笑话。当时慈禧提出这一要求时，德龄回禀道：“老祖宗特恩，命臣女当这重差。只恐臣女年龄尚稚，更事无多，万一有误，反致辜负天恩，还请老祖宗俯鉴微忱，令臣女退就末班，学着办事便是！”慈禧笑道：“你亦何用自谦，我看你不致荒谬，你且试办数天，再作处置！”德龄只得谢恩受职。此后，姐妹俩几乎每天不离慈禧左右。
春夏之交，颐和园里百花盛开，慈禧遍邀各国公使眷属入园游宴。各国公使、参赞各带女眷，她们的着装五颜六色，如斑斓的蝴蝶一般。宴毕，她们一起在园中游览。各位女眷推举美国公使康格的夫人为代表，到慈禧处道谢。康格夫人身后跟着一位女子，生得细腰苗条、身姿婀娜，慈禧觉得她俏丽绝伦，便询问她的姓名。康格夫人代答叫“克”，说她是位女画家。慈禧问她 “能否见物作画”，德龄禀太后说：“肖像画对克姑娘来说最拿手。”太后踌躇片刻，说道：“她既欲绘我肖像，叫她缓日前来便好。”之后，慈禧身边又多了一位女画家。
当然，西化之风远不止这些表面上的形式，一些传播西方文化、政治思想的刊物也在各地应运而生。有识之士逐渐意识到，清王朝仅仅实行这些新政而不改变国体，是不能使国家富强的，于是便有了关于变更国体的讨论。讨论以 《国民报》最有代表性。该报创办于日本东京，光绪二十七年 （1901）三月二十二日发行第一期，为月刊，刊内设有社说、时论、丛谈、外论、译编、纪事、答问等栏目，除所译原著者外，撰稿人一律不署名。《国民报》创刊时即以 “唤起国民精神”为宗旨，宣传 “革命排满”的思想。《国民报》上发表的 《说汉种》《中国灭亡论》《正仇满论》《二十世纪之中国》等文章，谴责了 “施种种牢笼束缚压制威胁之术，以便其私图”的封建独裁者，攻击了对内实行种族压迫，对外御敌无术、为虎作伥的清政府，批判了康、梁保皇党人和国内的立宪派，“持论多与 《清议报》交绥，务胜之以为快”。这份报纸一出，便得到孙中山等革命党人的关注，他们还在经济上给予援助。该刊在译编专栏中曾专门翻译登载了杰斐逊等人起草的 《美国独立宣言》、威曼的 《革命新论》等文章专著，宣传资产阶级的天赋人权观，阐述资产阶级革命的进步意义和正义性。该刊在时论、丛谈等栏目发表的文章中，鼓吹 “民权之运已渡太平洋而东”“二十世纪之中国，为民权之枢纽”，为中国资产阶级革命大造舆论。
日俄对马海战(14)结束后，国内的有识之士进一步宣扬立宪政体，并论证强大的俄国之所以在海上战败，原因在于俄国是封建专制体制，而日本是君主立宪制，以此证明君主立宪比君主专制更有制度优势，更符合社会发展规律。那么，何为立宪政体？普遍认识是，君主没有实际权力，“统而不治”，既没有行政权，也没有立法权，一国法律须由国会议定。日本自明治维新起改行新政，把专制政体改为君主立宪，国势渐渐强盛，因此一战胜清，再战胜俄。“自是，国人的思想言论骤然改变，反对专制的风潮日盛一日。”
慈禧并不知道什么是君主立宪，也从来没有研究过社会形态、国家政治体制，她一生都在为独掌权柄而打拼，她想让清朝强盛起来，有朝一日打败那些屡次侵犯欺侮中国的洋人。慈禧心想，既然君主立宪如此盛行，不如顺水推舟，适应形势。于是，朝臣中也出现一大批立宪派。慈禧、光绪帝在推行五年新政后，开始顺应袁世凯、张之洞等立宪派官员所代表的广泛民意，于光绪三十二年 （1906）七月宣布预备立宪，君主专制开始走向谢幕。
预备立宪公布后，民主思想进一步传播，士人要求加快立宪进程的呼声不断高涨。光绪三十一年 （1905）五月三十日，直隶总督袁世凯、湖广总督张之洞、署两江总督周馥(15)联衔奏请立宪，要求派遣大臣出洋考察各国政治。慈禧采纳了他们的建议，六月十四日，她以光绪帝的名义颁发上谕，决定派遣五大臣出洋考察。
之后改由李盛铎(19)、尚其享顶替徐世昌、绍英，仍为五人，于九月起行。在半年多的考察中，五大臣每到一国，均要前往议院参观。在美国，戴鸿慈、端方还旁听了参、众两院的会议，当时参议院正在讨论开河经费，众议院则在讨论进出口关税问题。
光绪三十二年 （1906）夏，考察团回国复命。慈禧召见他们时问起考察心得，他们一致赞扬这些国家的立宪政治。载泽所上 《奏请宣布立宪密折》中说：“以今日之时势言之，立宪之利有最重要者三端。一曰皇位永固……一曰外患渐轻……一曰内乱可弭。”又说，“今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪之预备。至于实行之期，原可宽立年限。”经过王公大臣的一番辩论，慈禧发布懿旨，宣布预备立宪。七月十三日，清廷颁布 “预备仿行宪政”的上谕：“大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。然目前规制未备，民智未开”，不能立即实行宪政。因此，当务之急是改革官制，制定法律，广兴教育，清理财政，整顿武备，普设巡警，做好预备立宪准备，“俟数年后，规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下”。
十一月初，清末立宪派开始结成组织，推动君主立宪。清廷设立考察政治馆，次年改建为宪政编查馆，作为预备立宪的办事机构，此后又进行了一些预备立宪活动。
其一，设立咨议局和筹建资政院。咨议局作为各省的议事机构，其权限是讨论本省应兴应革事宜，讨论本省的预决算、税收、公债以及单行章程规则的增删和修改，选举资政院议员，申复资政院或督抚的咨询等。但是，它的权力受到本省督抚的严格限制，同时也是极少数资产阶级上层代表的活动场所，它并不具备资本主义制度下地方议会的性质。资政院于光绪三十三年 （1907）开始筹建，其宗旨是 “取决公论，预立上下议院基础”。它并不是资本主义制度下的国家议会，从它的人员组成、议事内容和程序来看，它是完全受制于皇帝、毫无实际权力的一个御用机构。
其二，制定颁布宪法大纲和 《宪法重大信条十九条》。慈禧在宣布预备立宪之初就采取了无限拖延的策略，“仿行宪政”实际上变成一张永远不能兑现的空头支票。
《钦定宪法大纲》共计二十三条，主要有三方面的内容：一是君主神圣不可侵犯；二是君主独揽统治权；三是臣民享有法律上的权利和义务。针对这个大纲，梁启超写道：“宪法者何物也？立万世不易之宪典，而一国之人，无论为君主、为官吏、为人民，皆共守之者也，为国家一切法度之根源。此后无论出何令、更何法，百变而不许离其宗者也。”革命党人宋教仁也多次强调，立宪最重要的是宪法，宪法是共和政体的根本和保障。
除了革命党人之外，主张立宪的官员都清楚地表达了效仿日、德的愿望，而对君主 “统而不治”的英国体制则有所保留。端方和戴鸿慈说，“日本之仿效欧西，事事为我先导……中国今日欲加改革，其情势与日本当日正复相似”，所以最值得效法的是日本。《请改定全国官制以为立宪预备折》还指出：“日本维新以来，事事取资于德，行之三十载，遂致勃兴。中国近多歆羡日本之强，而不知溯始穷源，正当以德为借镜。”
基于此，慈禧召开御前会议，决定以开启民智和改革官制为当务之急，并制定了四大方针：第一，自今日起，以十年或十五年为期，实行立宪政体。第二，其大体效仿日本，废现制之督抚。各省新设之督抚，其权限仅与日本府县知事相当。第三，财政及兵马之事权，悉收回中央政府。第四，中央政府之组织，与日本宪制相等。
由此可见，清朝大体效仿日本的制度进行改革。日本经过明治维新，几十年就走上了富国强兵的道路，跻身于世界资本主义强国之列，而清朝效仿日本实行改革却失败了，其中必有深刻原因。中国自秦以来，一直保持大一统格局，内部结构与运转机制具有极强的稳定性、持续性和容纳性。中国集权制度极其强盛，已有两千多年的积淀，到清朝已达到顶峰，至慈禧掌权时，她一心为个人谋私利，因此视民主为洪水猛兽，认为 “将来开国会后，事事干涉，政令必至下移，民权实属可怕”。这种自私、恐惧的心理，促使以慈禧为首的封建顽固势力千方百计地对立宪加以阻挠。彼时的封建官员体制已实行千年、坚不可摧，想要通过一道诏书来改变是不可能的。载泽也一针见血地指出，“立宪利于国，利于民，唯独不利于官”。
(1) 载振 （1876—1947）：字育周，满洲镶蓝旗人，清朝宗室，末代庆亲王，乾隆帝玄孙，庆亲王奕劻长子。曾代表清朝廷参加英国国王爱德华七世加冕典礼，及赴日本考察第五届劝业博览会。回国后积极参与新政，担任过商部尚书、农工商部大臣、弼德院顾问大臣。辛亥革命后从事工商投资活动，远离政治。
(2) 刘世珩 （1874—1926）：字聚卿，安徽贵池人，清末著名藏书家、刻书家、文学家。
(3) 缪荃孙 （1844—1919）：字炎之，江苏江阴申港镇缪家村人，中国近代藏书家、校勘家、教育家、目录学家、史学家、方志学家、金石家，被我国文化教育科技界尊称为 “中国近代图书馆的鼻祖”。
(4) 陈作霖 （1837—1920）：字雨生，江苏南京人，清末著作家、藏书家，历任崇文经塾教习，奎光书院山长，上元、江宁两县学堂堂长等职。
(5) 柳诒徵 （1880—1956）：字翼谋，江苏镇江人，中国近现代史学先驱，中国文化学的奠基人，现代儒学宗师。
(6) 罗振玉 （1866—1940）：字式如、叔蕴、叔言，永丰乡人，中国近代农学家、教育家、考古学家、金石学家、敦煌学家、目录学家、校勘学家、古文字学家。
(7) 陈庆年 （1862—1929）：字善余，江苏丹徒人，近代史学家、教育改革家和国家图书馆创建者。
(8) 沈家本 （1840—1913）：字子惇，浙江吴兴 （今湖州市南浔区）人，晚清大臣、法学家，新法家代表人物，历任刑部右侍郎、修订法律大臣、大理院正卿、法部右侍郎、资政院副总裁等。
(9) 伍廷芳 （1842—1922）：字文爵，广东新会西墩人，清末民初杰出的外交家、法学家。早年自费留学英国，成为中国近代第一个法学博士。曾参与中法谈判、马关谈判等，作为驻美国、西班牙、秘鲁公使，签订近代中国第一个平等条约 《中墨通商条约》。辛亥革命后历任中华民国军政府外交总长，南京临时政府司法总长、护法军政府外交总长、财政总长、广东省省长等。
(11) 谙达：满语，意为伙伴、朋友。
(12) 善耆 （1866—1922）：字艾堂，满洲镶白旗人，清朝十二家 “铁帽子王”之一，晚清贵族重臣。光绪二十五年 （1899）袭封肃亲王爵位，后历任民政部尚书、民政大臣、理藩大臣，是中国现代警察制度的建立者之一。辛亥革命后两次发起满蒙独立运动，均以失败告终。
(13) 张百熙 （1847—1907）：字埜秋，湖南长沙沙坪人，晚清大臣，教育家。
(14) 对马海战：1905年日俄战争中，两国在朝鲜半岛和日本本州之间的对马海峡进行的一场海战，以日方大获全胜而告终。
(16) 载泽 （1868—1929）：字荫坪，满洲正黄旗人，康熙帝六世孙，晚清宗室大臣，立宪派的重要人物，历任度支部尚书、督办盐政大臣、度支大臣。清朝灭亡后加入宗社党，成为复辟派的重要人物。
(17) 绍英 （1861—1925）：字越千，满州镶黄旗人，清朝大臣，历任盛京将军、左都御史兼都统、工部尚书等职，辛亥革命后为溥仪宫中的内务府大臣。
(18) 戴鸿慈 （1853—1910）：字光孺，广东广州府南海县人，中国近代史上第一位司法部长。四朝元老，历任刑部侍郎、户部侍郎、刑部尚书、军机大臣等职。
(19) 李盛铎 （1859—1934）：字义樵，江西德化县 （今九江市）人，近代著名政治家、收藏家，历任清朝翰林院编修、国史馆协修、山西布政司、陕西巡抚等职。中华民国成立后，曾担任大总统顾问、参政院参政、农商总长、参政院议长、国政商榷会会长等职。