第一节　清代的中枢决策及其机构

清承明制是历史定论，不过，细说起来，两朝的制度还是存在一定差别的，但是在皇权专制方面，明清却有一以贯之的精神血脉，所有的制度安排，无一不是围绕着如何加强皇帝的权力展开的。在中枢决策层面上，虽然清代将内阁闲置，另辟军机处，但以朝臣为皇帝做秘书的决策机制是跟明代一致的。明清皇帝制度的差别，主要体现在皇帝自身素质和表现上，总的来说，明代的皇帝政务荒怠的多，出了一些空前绝后的昏君，但清代皇帝勤政的多一点，除了晚清没有当过家的同治皇帝有些荒嬉之相外，其他皇帝，无论贤与不肖，对政务倒是都还关心，人人都把祖宗的基业当回事。

正因为如此，清朝中枢决策机制的运转，完全是围绕着皇帝的意志和行动在转，不像明朝那样，时常大权旁落到司礼监太监和内阁的手中。原来居住在白山黑水之间的满族人，从一个并不十分强大的耕猎民族过渡到一个庞大的帝国统治者，确实走过了很长的一段路。他们在学习汉文化方面做得比元人好，在吸收明朝君主专制精神上做得更好。跟明朝不同的是，作为一个少数民族统治者，他们的集权不仅指向皇帝，还指向整个统治民族，将满人集权和皇帝集权结合起来。只是他们的做法比较巧妙，大权集中小权分散，而且实行满汉隔离，所以，虽然集权程度相当高，但并没有引起民族间的强烈敌视。

清朝的决策机构和机制经过了一个比较长的进化期。这期间，既有学习和汉化的过程，也有对自身传统的克服，以及自己的青出于蓝的“创造”。

1．从议政王大臣会议到军机处

满族虽然跟从前入主中原的女真人有种族上的关系，但在文化上，他们之间的继承性已经基本中断了（原来的女真文字历史，跟后来的满人毫无关系）。明朝中叶以来再次崛起的建州女真，文明程度还处于相对较低的层次上。努尔哈赤所建立的八旗组织，带有较浓的原始部落气息，旗主和旗众之间，存在较强的人身依附关系，而各旗也具有很强的自治意味。努尔哈赤虽然是个具有特殊魅力和才能的领袖，但依然得尊重部落的军事民主传统。满族开始建立的后金政权，实际上是一人领导下的各旗旗主（八贝勒）共治国政的体制。最高决策实行的是议政制。只是由于努尔哈赤个人能力超强，才使得政体围绕着他一个人转，似乎是一种个人的集权统治。

到了皇太极时代，八贝勒共治转化为议政王大臣会议。议政时不仅八贝勒参加，而且各旗的第二号、第三号人物（大臣）也被邀参加议政，人数的增加意味着原来的决策人员贝勒权力的减弱，这实际上有利于皇帝意志的推行。同时，由于满人的汉化已经达到一定程度，在制度上，皇帝的集权毕竟跟原始民主制有着本质冲突，所以，这一时期皇帝经常甩开议政王大臣会议，另起炉灶，开始由类似皇帝秘书班子的内三院介入决策。

入关之初，由于皇帝年幼等原因，满族王公贵族的势力有所增长。在相当长的一段时间里，议政王大臣会议的作用有所增强，这种体制决定了清朝初年国策的基本走向，使得这个少数民族王朝呈现出某种元朝的面貌。然而，毕竟满人不是蒙古人，一方面，蒙古的前车之鉴告诉他们，单凭武力，是无法统治汉族这个具有悠久文化传统的庞大民族的；另一方面，已经定居多年的满人，在关外就已经深受汉族俗文化的熏陶，大量接受汉人的俗文化。汉人的小说和各种说唱艺术，在满人中很有市场，因此具有汉化的基础。进关以后，对于整个满人上层而言，汉人文化从雅到俗的两方面**力，是处在从蒙昧到开化的过程中的他们所难以抵御的。满人自己新创的文字没有历史和典籍，更没有属于满文的诗歌、小说、戏剧和传奇。在政治上，他们需要汉人的经验和学说，需要消化汉人的制度和典章。以康熙消灭鳌拜集团亲政为标志，满人汉化的趋向取得了压倒性的胜利，与此相关，议政王大臣会议也逐渐淡出。到乾隆年间这种制度正式结束自己的使命。

其实，早在皇太极时代，满人已经开始学汉人皇帝，为自己安排秘书班底，设置内三院。入关以后，又将内三院改为内阁。康熙独立主政之后，内阁体制得到了进一步完善，几乎恢复到明代的规模。不过，成年以后的康熙，很快对内阁这种在明代已经过于成熟，也过于庞大的办事机关感到不满意，凡事保密程度很差，而且效率低下。于是，皇帝读书的南书房，逐渐成为另一个更受皇帝欢迎的秘书处。秘书的组成是陪皇帝读书的文学之士，他们大多是翰林院的翰林，平时在陪皇帝说经讲史、谈诗论赋的同时，也在政务的处理方面，为皇帝提供咨询。由于南书房不是一个机构，担任秘书的这些人虽然都是被皇帝看上、受到特殊信任的官员，他们的本职依然是翰林或者别的官员，个别人甚至是白衣（如方苞）。他们职务上的特殊之处，只是加上个“南书房行走”或“入值南书房”的名义。显然，比起内阁来，这些位卑而且年轻的文学之士，做秘书要更称职些，所以，在康熙中期以后，决策的中心就逐渐地转移到南书房了。

方苞因戴名世案入狱，后因李光地的营救出狱。康熙对方苞的学问十分仰慕，命他以白衣之身入值南书房。每奏事，康熙则嘉赏之，说就是翰林院中老辈也超不过他。方苞还参与编校乐律和历算书，康熙又让诸皇子跟他学习，皇子自诚亲王以下皆呼之为先生。（徐珂：《清稗类钞》第三册）

康熙在看汉文书

雍正上台之后，出于对西北用兵的需要（对付准噶尔），建立办理军机处，以便能快捷而机密地办理西北军事事宜。由于雍正为了消弭“夺位”的谣传而不在正殿乾清宫居住，搬到偏殿养心殿，于是军机处也就设在隆宗门内紧靠西六宫的墙边，离养心殿只有几步远。此后虽然有过短时间的反复，但军机处逐渐成为清朝的决策中枢。南书房虽然一直还有作用，但处理政务的重心已经转移到军机处，而内阁则变成了只有几个低品级的中书待着的闲衙门，内阁大学士则成为朝廷给予德高望重的朝臣的荣誉衔。

清代内阁大学士分为三殿三阁，依地位排列依次为保和殿大学士、文华殿大学士、武英殿大学士，体仁阁大学士、文渊阁大学士、东阁大学士，各个殿阁还另配一个协办大学士。大学士正一品，协办大学士从一品。在清代，凡是位列大学士和协办大学士的人，都会被尊称为“相”或者“相国”，实际上如果这些人不兼任军机大臣的话，是没有资格参与机要的，他们事实上只是作为文官的荣誉领袖存在的。

军机处在性质上跟明代的内阁一样，仍然属于皇帝的秘书班子，只是这个秘书班子要比南书房更正式一点。军机处有军机大臣和军机章京两类办事人员。军机大臣是军机处的主要成员，原本都有自己的本职，如六部的尚书、侍郎等等，进了军机处，本职事务依然不免。所谓的军机大臣，只是在本职之上加上“军机大臣上行走”、“军机处上行走”的头衔，新选的加上“军机处学习行走”、“军机大臣上学习行走”之类的头衔，俗称“大军机”。军机大臣没有定额，少的时候3、4人，多的时候达到过11人，一般则3、4人到4、5人不等。军机大臣每日轮流值班，随时听候皇帝差遣，处理军国大事。如果有大事需要商议的话，则全体到养心殿去，跟皇帝一起议事。他们的职责主要是在皇帝发问的时候，提供咨询。军机大臣中通常资历最老者为首席军机大臣，资历最浅者俗称“打帘子军机”，因为军机大臣到皇帝处商议国事，太监一律不许在旁，进出养心殿都得军机大臣自己打门帘，资历最浅者进出都在最后，自然打帘子之事非他莫属。

军机处设立之初，清朝各部的部员多借故前来探听消息，拥挤于军机处窗外，不成体统，而王公大臣，也往往以前来找军机大臣攀谈为名，打探机密。嘉庆初年，为了加强军机处的保密性，特令都察院和六科给事中，加派御史轮流到军机处外监督看守，严禁非军机处的人进入。非军机处的人，即使贵为王公阁相，只要擅自踏上军机处台阶半步，一律格杀勿论。清朝灭亡前几年，张之洞被招入京，朝廷准备让他入主军机，张到军机处办事，犹然不肯踏上台阶，其实，当时这条禁令其实早已废弛。

军机章京跟军机大臣一样，也是从各个衙门抽调的，在原来的衙门都有自己的本职，入选军机处后，担任具体的办事人员，俗称“小军机”。军机章京分为满汉两房，分别办理各自的事务。由于军机处的主要工作就是草拟皇帝的谕旨，而这项工作实际上又是由军机章京来承担的，也有相当的空间，可以上下其手。所以，小军机的地位也很重要，被外界视为决策的核心成员。

比之明代的内阁，军机处跟皇帝关系更加密切。由于没有宦官的掺和，军机处的秘书功能发挥到了极致，军机大臣几乎要随时随地伺候在皇帝身边。皇帝出行的时候，也要随皇帝一起行动，招之即来。

军机处的主要工作有这样几项，一是与皇帝商议重大事务，一般由皇帝将全体军机大臣召到身边开会，听取大臣们的意见。二是秉承皇帝的旨意，草拟上谕和诏书。三是对皇帝发下来的奏章进行处理，提出处理意见供皇帝参考，这项工作有点类似于明代内阁的票拟。军机处的工作特点，时人概括为三个字：密、简、速。密即办事机密，每日清晨，太监将军机处的大印捧出交给值班军机，日暮时再将它收回去。军机处的台阶，不是本衙的人员，一律不得踏上半步，否则格杀勿论。跟其他衙门相比，军机处由于人员少，所以办事的确手续简便，而且在皇帝的直接督促之下，办事效率也高。

清代皇帝都比较勤政，喜欢自己做主，所谓“乾纲独断”。军机大臣在商议军国大事的时候，如果过于有主见，话说多了，难免有失。真正能比较长久保持地位的，往往是少说话多办事的人，即主意皇帝来拿，自己只是按皇帝的旨意来办事。有的时候，即使已经看出了问题的要害，皇帝不说，为臣子的绝不好先说。军机大臣中经历乾、嘉、道三朝的曹振镛，深得历代君主的欢心，秘诀就是“多磕头少说话”。

2．清代皇帝的决策核心地位

比起明代多数皇帝来，清朝的皇帝对国家政治的掌控更加实在。首先，清朝采用了密折制度，允许和鼓励四品以上的中央和地方官员，直接向皇帝递密折。时间一长，本该由通政使司转达的奏章（题本），反而变成无关紧要的东西，而真正可以应付的公文倒成了密折。密折制度的作用有两个，一是使得朝政进一步黑箱化，增添皇权的神秘感。二是起到了使官员、尤其是同僚，相互告密的作用。比如一省之内，督抚、布政使、按察使、道台都可以独自上折密奏，那么谁还有胆量背着皇帝做不臣之事？明代使用特务监视群臣，效果其实不好，因为专业的特务等于都有记号，是哪一类人大家心里有数，可以预先提防。而密折制度使得同僚变成了“特务”，谁都有被打小报告的可能，自然是防不胜防，于是只好老老实实。

其次，皇帝亲掌国家的人事大权。在清代，连知县这种七品芝麻官上任，都需皇帝亲自考察。上任之前，须皇帝亲自接见，如果皇帝当场感觉不好，那么这个官哪怕手续都办好了，也做不了。再大一点的官吏任命，都由皇帝和军机大臣商议好了直接下达，吏部的职能退化成了只负责官吏的考核。不仅官员上任皇帝要亲见，到任升迁或者转任皇帝也要接见。皇帝通过接见，一是了解各地的情况，二是考察官员本身的素质。

再次，皇帝亲掌国家的司法大权。在清代，全国的死刑犯，都必须由刑部、大理寺和都察院（俗称三法司）会审后，报皇帝勾决。清代皇帝往往不仅看刑部报上来关于犯人的简要“说帖”，而且经常调集案卷，亲自考察，牢牢掌握着司法的最后决定权。当然，如果不是十恶大逆，皇帝往往会法外施恩，减轻三法司定的刑罚，比如将斩首改为绞刑等等。

最后，清代的皇帝，对于意识形态控制抓得特别紧。元朝皇帝基本上是外行，以马上治天下。明朝皇帝虽然实行特务统治，朱元璋时代虽然兴过文字狱，其实对思想文化的控制并不严，文字狱都是以为人家触犯自己禁忌而一触即跳的小儿科。但是，到了清朝，尤其是所谓的康雍乾盛世，诸位精通儒术的皇帝，一手抓“文化建设”修书，一手抓文字狱。清朝文字狱虽然有的也是捕风捉影，但有一些真的打在了士大夫的七寸上，逐渐打掉了他们对异族统治残余的不平之气。至于声势浩大的修四库之举，虽然不能说没有文化典籍整理的意义，但其中文化筛选和清洗的目的，还是相当明显的。对过去的书籍，一部分“政治上反动”的要销毁，片甲不存；一部分有问题的，书毁而目存；还有一部分则将个别有问题的言语删掉。所以，后世有人说，清人修书而图书亡。

需要指出的是，大权独揽的清朝皇帝有一个特别的政治习惯，就是如果不是他主动发问，他不喜欢臣子提建议，更不允许臣子给他提意见，尤其反对臣子公开的谏议，认为那不过是臣子为了自己扬名而“彰君之恶”。因此，清朝基本上不存在像明代那种大规模的臣子上书谏诤，甚至连原本属于谏官的六科给事中，也退化为一般的御史。监察机构只对下，不对上，变成了纯粹的皇帝鹰犬。

比起明朝来，清代的皇帝对国家政治运行的掌控程度明显要高。无论局面如何变换，形势多么复杂，皇帝对于国家机器从来没有失控过。对局面掌控得牢，往往意味着掌权者不仅要勤勉，还要具有超强的能力。显然，清朝皇帝是不可能个个同时具有这两者的（就是对康熙和乾隆，现在的评价也有拔高之嫌）。即使具备这两种能力，不喜欢听意见的习惯，也难免让皇帝出大的失误。这里，我们不得不提到清朝政治的另一个特色，那就是对规矩和习惯的依赖。清朝的《会典》和《则例》多次被修订，日常的国家事务，往往依靠《会典》与《则例》来办。即使皇帝本人，一般也要顾及规矩的规定，不肯随意突破藩篱。清朝政治的循规蹈矩，使得这个朝代政治的运行相当稳定。明代为祸甚烈的宦官专权现象，在清朝基本上没有出现，即使在晚清西太后掌权的时候，宦官势力虽然稍有抬头，却也谈不上专权。不仅如此，有清一朝，没有外戚和权臣专权，更没有军阀割据，以往王朝的弊病，在这个朝代表现得都相当轻。但是，清朝也没有什么特别的思想家，甚至连名臣和贤臣都没有。用龚自珍的话来说，街上连“才偷”都没有。皇帝的手下，只有奴才，最好是能干的奴才。在这种政治氛围中，出大乱子难，但改革积弊也难。

3．翰林院在中枢的特殊位置

翰林院是承袭明代的机构，理论上所有著作、制诰、图书、修史、经筵之事都归这个机构负责。但实际上除了为皇帝做起居注和为修史做准备工作，以及偶尔有一点应制文章外，翰林院的学士和翰林们，基本上无事可做。但是，翰林官是居于科举金字塔顶尖的明珠。凡是进入翰林院的人，一般都是科举考试中名次最好的优胜者，一向受到皇帝的重视。一般的翰林，虽然官阶不高，但地位相当特殊。他们不仅可以享受许多优待，在服饰上也与众不同，而且出息特别地好，一般各地乡试的主考、副主考，例由翰林充任，各省的学政，也是翰林的专利。只要当了考官和学政的差，那么即使只有七品官阶，到了地方其最高的长官总督巡抚都得亲自来接，毕恭毕敬，完全跟他们平起平坐。翰林外放，被称为“老虎班”，升迁特别快，如果没有意外，十来年的工夫就可以升为地方大吏。如果不想出京，那么也可以在翰林院内部升转。清代不预立太子，但原本作为太子属衙的詹事府却依旧保留，什么公务也没有，就是用来作为翰林升官迁转的。只要翰林升为翰林院和詹事府的中层官员，那么很快就会转成六部和各个监寺的高级官员。

事实上，翰林在清朝的中枢决策圈中起了某种非常特殊的作用。一方面，进入决策圈的高级官员，大多翰林出身；另一方面，翰林院的成员，大抵是负责皇子教育的老师的当然人选。同时，他们之中的某些人，还会被皇帝选中，进入南书房陪皇帝读书，实际上是皇帝的文学侍从，在政治决策中发挥特别的作用。在某些特殊场合，这些侍从对皇帝的影响力，要超过正式的中枢成员。按照传统权力结构的一般规律，凡是接近最高权力中枢的人，无论其是否拥有制度上规定的发言权，都可以影响决策。清朝皇帝对宦官和后妃都有足够的警惕，往往有意识地去限制他们的影响，在正式的决策过程中又不鼓励中枢成员的主动行为，那么，皇帝可以接受意见的途径大概只剩下满族亲贵的内部交流和身边的文学侍从了。