“预备立宪”的诚意

在端方、载泽等考察宪政大臣通过秘密或公开管道向朝廷建议实行君主立宪的同时，一大批封疆大吏、中枢大员也通过各种方式建议朝廷勇于改革，宣布立宪。1906年8月12日，直隶总督兼北洋大臣袁世凯奏请立宪预备，宜使中央五品以上官吏参与政务，为上议院基础，使各州县名望绅商参与地方政务，为地方自治基础。

各方面不断强化的政治压力，载泽等王公大臣力挽狂澜的透辟分析，终于使朝廷痛下决心，于载泽呈递密折的第三天即8月25日，毅然决然宣布按照预先计划继续进行，加派醇亲王载沣、北洋大臣袁世凯等参与其事。

朝廷之所以在这份御旨中命令袁世凯参与此事，大概是因为当此时袁世凯也有重要建言，已俨然成为立宪政治的重要推动者之一。考察政治大臣戴鸿慈、端方等此时上的《奏请改定官制以为立宪预备》折，据说就是他们与袁世凯密商后由张一麟起草的，而张一麟就是袁世凯此时重要幕僚。这份奏折规范了预备立宪的政治路线图，建议朝廷以日本为榜样，宣布以十五或二十年为期，达成完全立宪。至于这十五或二十年中间的重要准备，奏折建议先从组织内阁作为突破点，也就是将皇室与政府进行必要的区隔，以维护皇室至上尊严。而组织内阁的入手处，奏折建议从改革官制开始。这大致描绘了一幅不伤筋动骨而又能实现君主立宪的和平改革路线图，因而获得两宫嘉许，遂急召袁世凯进京与王公大臣会商。

8月26日，袁世凯抵京。27日，与醇亲王载沣、庆亲王奕劻及世续、那桐、铁良、荣庆，还有汉大臣瞿鸿几、孙家鼐、张百熙、徐世昌等军机大臣、政务大臣、大学士等就考察政治大臣所提出的十份文件进行两天密集讨论。在大的原则上，各位与会者一致赞成朝廷宣布预备立宪，只是在实施步骤轻重缓急等技术性层面，各位大臣的看法稍有差别。激进如袁世凯、徐世昌、张百熙及庆亲王奕劻等，主张从速实施宪政；略微保守的孙家鼐、铁良、荣庆等强调不要操之过急，力主稳步推进。这里的所谓激进所谓保守，只是改革的策略而已，在改革大势已经确定的前提下，没有人至少这些参与者中没有人执意反对立宪，他们的争论只是一些具体细节，是策略而不是战略。在这一点上，应该说皇族和庶族并没有什么分歧和冲突，过去刻意渲染袁世凯等人与皇族载泽、铁良之间的争论，可能有夸大的地方，并非历史真相。

高层会商的结果及时向朝廷作了详细汇报。1906年9月1日，光绪帝钦奉皇太后懿旨，宣布预备立宪正式开始，委派载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、寿耆、袁世凯编纂新官制；命端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊选派司道大员来京随同参议；派庆亲王奕劻、孙家鼐、瞿鸿几总司核定。宣布镇国公载泽在御前大臣上学习行走。由此可见，预备立宪不仅在推动力上，而且在后来实际运作中，皇族和那些满洲贵族高干子弟都起到了别人无法替代的重要作用。

预备立宪是政治史上重大事件，过去出于革命史观影响，对这场大变动多有保留，从比较恶意的视角怀疑清廷立宪诚意，以为清廷特别是慈禧皇太后对权力的酷爱，使她不可能真的同意让权，清廷也不会真的使用君主立宪分享权力。再加上后来突发事件影响，几乎从事实上正面证实了这种恶意推测相当准确，清廷特别是皇族确实到关键时刻不知权力分享的真谛，不知君主立宪究为何物。清廷最后之所以被送进历史，其实就是满洲贵族对权力的垄断，是一种自私本能。

从后来的事实看，这个判断当然是对的。只是在1906年这个时候，皇族和满洲贵族确实是支持清廷走上政治变革之路的，确实是力主君主立宪权力分享的。反对君主立宪，反对政治变革的确实有一股力量，但这股力量并不来自皇族，也不来自满洲贵族。

1906年9月30日，御史刘汝骥上了一个奏折，以为载泽改革密折强调君主在立宪体制下没有政治风险没有政治责任是不对的。没有风险没有责任就意味着没有权力，意味着大权旁落，因此他建议朝廷“大权不可旁落，总理大臣不可轻设”，若果设之，必将把持朝局，紊乱朝纲，必将招致内乱。150

10月8日，御史赵炳麟也上了一个折子，以为端方、载泽、袁世凯等人提出的政治改革思路是不对的，下议院没有开设就去创设什么责任内阁，将使一切大权归之于二三大臣之手，内而各部，外而诸省，皆二三大臣之党羽布置要区，行之日久，内外皆知有二三大臣，不知有天子。151

同一天，御史张瑞荫也有一个奏折，以为军机处关系至大，尽善尽美，废之恐君权下移。御史石长信也在10月11日上书说总理大臣不宜设，理由是总理大臣迹近专擅，不利于皇权。吏部主事胡思敬指责君主立宪是窃取外国皮毛，纷更我国制度，惑乱天下人心。152这些说法虽说并不理解君主立宪真谛，但这些反对声音恰恰不是来自皇族，而是来自汉人来自庶族。

这些反对声音当然没有阻止清廷立宪步伐，预备立宪大致上说获得了整个官僚阶层比较一致拥护。根据清廷规划，预备立宪入手处是官制改革，所以不论是皇族还是庶族，在最初阶段都将注意力集中在中央官制怎样更加合理化。9月2日，清廷宣布成立编纂官制馆，特派镇国公载泽以及世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆、袁世凯等酌古准今，旁采列邦，折中至当，制定新官制。

两天后（9月4日），官制编纂大臣举行第一次会议，讨论相关事宜。紧接着，清廷于9月6日下令成立官制编制馆，吸收一些宪政专家参与起草。9月18日，他们就拿出了一个初步方案，由载泽领衔报朝廷。这个方案只是规划官制改革大原则，比如在议会还不能很快建立时怎样落实君主主导下行政与司法分立，以及中央部院应该怎样合理设置等。

对于这个方案中的大原则，在此后讨论中也有相当争论，而且一个最重要的争论就发生在铁良和袁世凯之间。大致上说，袁世凯主张既然官制改革已经构建了共识，那么就应该乘着这个难得机会一步到位。而在当时中央官制体系中，最不合理的就是权力至大而又无法负责任的军机处，按照君主立宪原则，肯定要设立责任内阁。既然设立责任内阁，就必然要裁撤合并一些部门，军机处就在这些当裁当并名单中。

军机处对于满洲贵族和皇族来说，或许是落实权利的重要体现，他们无法想象没有了军机处，只有一个责任内阁，而这个责任内阁将来还要向议会负责。他们担心这样一来必然使君主权力旁落，因而铁良等人坚决反对废除军机处，反对设立责任内阁，力主乘此改革机会削减督抚权力，增加中央权力，设立陆军部统辖全国军队，限制官吏兼差兼职。这是一个收权思路，与袁世凯等人行政体制改革思路不太一致。

与军机处、责任内阁相仿佛的改革意向还有内务府的设置，既然君主立宪了，也就不存在一个庞大的特权阶层了，内务府在君宪体制下也就没有存在必要。

以此类推，还有八旗体制。君宪了，八旗也就从原来被养起来的状态解放出来了，他们应该恢复平民其实就是公民身份，可以经商可以从政，不再受制于原来的体制和束缚。

类似事情还有翰林院，还有太监的存与废。这些问题，放在一个常态的君主立宪体制下，当然都没有存在的空间和必要了。君主立宪体制下，国家能够负担的只是君主和皇室，还有君主的当然继承人，皇室之外的远亲，还有那些依附在这个旧体制下的太监、内务府等，当然不会存在。所以力主彻底改革的人以为，既然改革，何不一步到位，彻底改革呢？

对于袁世凯与铁良以及其他一些人之间的争论，朝廷很清楚，但根据先易后难稳步推进的原则，清廷很快对此给予明确的政策界定，划出中央官制改革“五不议”的范围，即军机处不议，内务府不议，八旗事不议，翰林院事不议，太监事不议，以此减弱改革压力和阻力，以此推动预备立宪，不在这些细节上争执。这是一个大智慧，也就几年时间，被恭亲王历来视为大清**的军机处153，到了1911年第一届责任内阁名单发布时，自然而然地被裁撤被合并，波澜不惊，再也没有一个人认为不应该。这是铁良等人在1906年时无论如何也想不到的。