2.1 城市化发展需要土地流转

在目前城市化发展的阶段，若没有土地流转城市就无法扩容。在我国现有立法框架内，土地资源的配置方式为国家所有和农民集体所有，这就决定了在城市化发展中土地使用的有序性和限制性，即必须通过土地法律制度的安排合理使用土地。现实中，在城市化发展需求的刺激下，我国农村土地流转的规范化程度也在不断增强。

2.1.1 土地是城市化发展的要素

对于城市化的认识，不同的学科有不同的见解。社会学指向的城市化是人的生活方式的转变，是农村生活方式向城市生活方式转变的过程；经济学指向的城市化是工业化的结果，是农村经济向城市工业转变的过程；人口学指向的城市化是人的身份的转变，是农村人口向城市人口转变的过程；地理学指向的城市化是土地城镇扩张的过程，意味着城镇用地的扩展。整体而言，城市化是一个动态的过程，是“一个国家或地区的人口由农村向城市转移、农村地区逐渐演变成城市地区、城市人口不断增长的过程；在此过程中，城市基础设施和公共服务设施不断提高，同时城市文化和城市价值观念成为主体，并不断向农村扩散”[1]。由此，我们可以看到，城市化的发展主要涉及人口和土地两方面的要素，而土地要素是至关重要的。因为城市建设需要土地，城市人口扩容需要土地，而土地流转恰能为城市化的发展提供这两方面的要素内容。

W.阿瑟·刘易斯（W.Arthur Lewis）在其提出的“零值农业劳动学说”理论中认为，传统农业中有一部分劳动力处于隐蔽失业状态，他们形式上是就业人口，但其实际生产率为零，把这部分劳动力从农业中抽走，不会使生产减少。这意味着在农村潜藏着丰富的劳动力资源。然而，我国现有的土地制度本身存在着对农村劳动力转移上的现实制约，农村劳动力基于农民身份的原始束缚而很难完全脱离农村，成为自由的劳动力要素。“据估算，中国农村的隐性失业人口有一亿人，占农村实有劳动力的近1/4，由于土地使用权的流转困难，这些隐性失业人口被牢牢拴在了土地上，这种状况既阻碍了农业自身的发展，也成为推进城市化战略的一个‘瓶颈’。”[2]然而，早在中共七大政治报告《论联合政府》一文中，毛泽东就提出了城市化中的劳动力问题，指出“将来还要有几千万农民进入城市，进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程”[3]。土地流转能够促进农村承包地的规模化经营，释放出大量的农村剩余劳动力。而城市化过程中工业的发展又是对劳动力的召唤，能够实现农村大量剩余劳动力的有效转移。此外，土地有效流转能将土地保障转化为资金保障或其他的社会保障形式，进而解除农民的后顾之忧，在保障农民基本土地权益的基础上促进农业劳动力向非农领域的转移。这种情况，一方面使土地流转释放的农村劳动力能够满足城市化发展中劳动力要素的需求，另一方面使农村人口非农化的城市化发展内涵得以实现。

城市化建设意味着土地的开发与利用，进而带动城市郊区的发展和小型城市的建立；住宅区、活动空间的建设决定了非农建设用地的使用需求。城市扩张意味着对外来人口的容纳，农村剩余劳动力释放形成的劳动力要素进入城市也需要土地来满足其生存和活动的空间。为确保城市对人口的负载能力，扩充土地供给也是必然的。另外，城市化发展还意味着土地利用结构的转变。乡村工业的集中、小城镇的合理布局、农业生产的集约型转变等都需要重新进行土地资源的配置。然而事实是，一方面，随着城市化的发展农业人口转移了，土地闲置问题也凸显出来了；另一方面，由我国土地制度中的农民集体所有和家庭联产承包所形成的土地使用结构和土地细碎化现象并不适应城市化发展的需要。在这种情况下，一方面通过土地流转对农村土地进行整理，实现资源的有效配置，缓解城市化发展的土地瓶颈；另一方面通过土地流转促进资源的自由流动，将分散的土地集中起来实现农地的集约利用，适应城市化的发展要求。

2.1.2 我国土地资源的配置方式

土地制度是一个国家经济制度的重要组成部分，土地资源的配置方式受国家基本制度的规制。《中华人民共和国宪法》以根本法的形式确立我国“公有制”的基本经济制度：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制……国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”作为国家经济制度的重要组成部分，土地制度必须服从于此（见表2-1）。

表2-1 中国土地资源配置方式简表

第一，土地社会主义公有制。新中国成立以后，我国土地制度经历了从“耕者有其田”到土地社会主义公有的转变，并得到法律的确认。《中华人民共和国宪法》第10条规定，在我国城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这就确立了我国土地资源“社会主义公有”的配置方式，任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。《中华人民共和国土地管理法》第2条进一步明确为“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，并且第8条对《中华人民共和国宪法》中关于城市和农村土地所有权的内容予以复述[4]。

第二，土地国有和集体所有并存。根据《中华人民共和国宪法》第10条和土地相关法的规定，按照土地所有权主体的不同，我国土地划分为国有土地和农民集体所有土地。城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于（农民）集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于（农民）集体所有。

第三，土地用途管制。在土地社会主义公有的基础上，我国法律对土地实行用途管制。首先，通过编制土地利用总体规划，确定土地用途。根据《中华人民共和国土地管理法》第4条的内容，按照土地用途不同，可将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。其次，确定土地使用的限制条件。农民集体所有的土地转为国有建设用地要通过国家征收的方式，而集体的农用地转为建设用地则经历了从易到难的过程。1997年后国家实行严格的建设用地指标审批管理，农用地转为建设用地应当办理农用地转用审批手续。

第四，土地“三权分置”。城市国有土地实行在国家所有的前提下将土地使用权按照一定年限和租金出让给土地使用者的有偿使用制度。农村土地实行农民集体所有制，法律赋予农民长期而有保障的土地使用权，尤其是农村土地承包经营权。2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出了土地所有权、使用权和经营权“三权分置”。2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》更是强调要落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。

2.1.3 土地流转实现城市化发展的土地资源配置

作为城市化发展最关键的要素，国有城市土地必然难以满足发展的需求。农村土地如何为城市化发展所用，就成为一个关键问题。根据我国目前的法律与实践，土地资源配置对于满足城市化发展有两种途径：一是土地征收或征用，二是土地流转。按照《中华人民共和国宪法》第10条的规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有土地实行征收或者征用并予以补偿从而转为城市建设用地使用。这是一种单向的流动，一定程度上并不适应市场经济的要求。目前，我国已经找到农村土地制度和社会主义市场经济的对接方式，那就是将土地所有权和使用权分离（《中华人民共和国物权法》已经将土地承包经营权、宅基地使用权、建设用地使用权明确为物权的不同种类，使之成为独立的财产权）；对于农村承包地而言，更是细化为土地所有权、土地承包权和土地经营权“三权分置”。我国通过土地流转来满足用地需求。虽然我国并未就土地流转在法律中作出明确规定，只通过《中华人民共和国农村土地承包法》确认了土地承包经营权的流转，并在《农村土地承包经营权流转管理办法》中规定了相关细则，而集体建设用地的流转仍只停留在政策的层面，但立法在积极推进，土地管理法修正案草案中已见端倪。[5]然而，我国城市化的发展进程与土地流转的规范化程度之间存在着互相促进的耦合关系：我国土地流转的规范化程度与我国城市化发展的进程相适应。

纵观中国城市化发展的道路，从新中国成立初期至今，中国的城市化建设在几十年的时间里伴随中国经济、社会和政治的曲折前进，亦经历了一个曲折、反复的过程。按发展情况大致可分为四个阶段：第一阶段，1949—1960年，在这一阶段，中国城市化以平均每年0.3个百分点的速度增长，城乡人口迁移良性循环。由于新中国成立之初，经济社会百废待兴，这一时期，我国的城市化主要是摸索与起步，虽没有取得巨大成就，但整个发展没有什么异常。第二阶段，1961—1978年，这一阶段由于政策路线上的失误，城市化进程受到严重影响，城市化建设停滞不前甚至倒退。第三阶段，1979—1989年，在这一阶段，中国开始进行经济改革，经济的复苏使得城市化重新得以发展。第四阶段，1990年以后，经过10年经济复苏和城市发展，加上国家在“十五”计划纲要中正式推出“城镇化战略”，中国城市化建设开始进入国家积极主动推进的新阶段。

从图2-1所示城市化发展的趋势可以看到，我国城市化取得了巨大成就。尤其是改革开放以来，我国城市化率增长迅猛，从1978年的17.92%增长为2016年的57.35%。国家对城市化的发展亦持积极的支持态度。改革开放以后，从政策角度，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》，以及“十五”计划[6]，党的十六大、十七大、十八大、十九大报告[7]等都强调我国城市化发展，并将我国城市化发展与农村的发展紧密相连。从广义的法律角度，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》放开了农民进城和农村经济发展的门槛。从政府行为角度，1978年和1980年的两次全国城市规划工作会议明确了城市化的发展方向，掀起了小城镇建设的**；各地方政府也积极推进城市化建设。

图2-1 新中国成立以来城市化发展的趋势

反观我国农村土地流转制度的发展，自新中国成立以来，其亦是经历了一个曲折的过程。根据我国关于农村土地流转的法律、政策规范以及实践，大致可将这一过程作如下归纳：经历了从允许到不允许再到允许的循环；流转方式从单一到多样化；流转面积从零星到规模；流转时间从短期到长期；流转趋势从自发到规范再到市场化。从整体上看，我国农村土地流转制度也表现出显著的阶段性特征。按照时间划分，承包地的流转经历了自由流转阶段（1949—1955年），禁止流转阶段（1956—1977年），私下流转阶段（1978—1983年），政策允许、法律禁止阶段（1984—1987年），法律解禁阶段（1988—1993年），规范流转阶段（1993—2007年），鼓励流转阶段（2007年至今）七个阶段；集体建设用地的流转则经历了从禁止流转，无序、自发流转，向探索、规范流转转变的三个重要阶段。从2004年起的中央一号文件更是将土地流转作为发展农村、促进农民权益实现的重要内容予以强调和规范。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》首次提出农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，这更是成为我国土地流转制度规范化的新突破；2014年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》强调规范引导农村土地经营权有序流转；2015年初发布的《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》更进一步将农村土地流转的总体要求、定位和形式、运行和监管予以规范化。2016年中央一号文件《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》指出要加强对土地流转和规模经营的管理服务，发挥多种形式农业适度规模经营引领作用。2017年中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》则提出了经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种土地流转形式以发展适度规模经营，并强调要大力培育新型农业经营主体和服务主体。

通过对我国城市化发展和农村土地流转制度规范化进程的梳理，我们可以看到：在时间维度上，我国城市化发展、农村土地流转制度，与我国经济发展进程相适应。随着国家经济的发展，城市化率越高，农村土地流转越频繁且越规范。在相关性维度上，国家层面发布的关于规范农村土地流转的文件几乎都以包含城市化在内的“四化”建设为卷首语，足见我国城市化发展与农村土地流转制度之间的内在耦合。

李克强指出：“城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题。”[8]这个大战略必然包含着一系列相关制度的协同。就中国农村土地流转阶段性特征与中国城市化发展进程的相互关系而言，已经很难说是谁促进了谁。但可以肯定的是，随着我国市场经济体制的继续深化和城市化的推进，农村土地流转必将呈现一番新的繁荣景象，而规范化的农村土地流转制度也必将为城市化的良性发展提供高效的资源配置方式。