一、普通高校继续教育

新中国成立以来，普通高校先后开办过夜大学、函授教育、成人脱产班以及作为主考院校开办过高等教育自学考试等多种学历继续教育。改革开放40年来，国家针对普通高校继续教育出台了一系列发展政策，这些政策更多聚焦学历继续教育方面。因此，为了更好地梳理普通高校继续教育政策演变，下面按照成人高等教育（含函授、业余和脱产）与网络教育（现代远程教育）两种主要办学形式进行分析总结。

（一）成人高等教育

我国普通高校成人高等教育，最早可追溯到1950年中国人民大学创办的夜大学。1950年中国人民大学创办了马克思主义夜大学，1951年刘少奇同志亲自批准中国人民大学函授教育方案，开创了我国举办正规成人高等教育的先河。其后，我国高等学校纷纷开办夜大学和函授教育，为新中国建设培养了大批优秀人才。

“**”十年动**，成人高等教育事业中断，直到“**”结束后，改革开放政策实施推动了其恢复发展。1977年8月，邓小平在科学和教育工作座谈会上的讲话中谈到“教育还是要两条腿走路。就高等教育来说，大专院校是一条腿，各种半工半读的和业余的大学是一条腿”[3]。因此，以职工、干部为主要教育对象的成人高等教育，被党和国家视为实现国民经济调整的一个重要措施。普通高校成人高等教育开始恢复发展。1980年，国务院批转教育部《关于大力发展高等学校函授教育和夜大学的意见》，指出发展高等教育应贯彻两条腿走路的方针，采取多种形式办学，高等学校除办好全日制大学外，还应根据自己学校情况积极举办函授教育和夜大学。1983年，国务院办公厅转发教育部《关于职工大学、职工业余大学、高等学校举办的函授和夜大学毕业生若干问题的请示》，对高等学校本科或专科毕业学历的毕业生，其使用、见习期和工资待遇等进行了规定。1984年，教育部、财政部联合颁发《关于成人高等学校一九八四年由省、市、自治区统一招生考试的通知》，开始实行由省、市、自治区统一招生的新方法。同年，教育部发出《关于重新研究函授部、夜大学发展规模的通知》，要求各院校根据本校情况，结合教育部提出的原则意见，修订发展规模，尽可能多办专科，多办社会上急需专业，使人才培养与社会经济发展相适应。这些文件推动了高等学校函授教育与夜大学的恢复与发展，人才培养规模逐年增加，管理制度逐步完善，中央及省级教育行政部门的成人教育管理机构逐步形成。

随着成人高等教育的发展，国家更加重视相关政策制度建设，促进改革发展，加强规范管理，发展与规范并存。1987年，国务院批转国家教委《关于改革和发展成人教育的决定》，明确指出“成人教育是我国教育事业的重要组成部分。在整个教育事业中，它与基础教育、职业技术教育、普通高等教育同等重要”，还提出“普通高等学校要大力发展函授、夜大学”。同年，国家教委颁发《普通高等学校函授教育暂行工作条例》，这是我国函授教育史上第一个带有法规性质的综合性指导文件，明确提出“函授毕业生必须达到高等学校同类专业、同层次毕业生相应水平”的质量一致性原则。1990年，国家教委颁发《关于普通高等学校成人教育治理整顿工作的若干意见》，提出了办学中存在的问题，明确了治理整顿的相关要求。1993年，国务院办公厅转发国家教委《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》，要求成人高等教育必须加大改革力度，加快发展步伐。1994年，国家教委印发《普通高等学校函授教育评估基本内容和准则》《普通高等学校函授教育评估指标体系（试行）》《普通高等学校夜大学评估基本内容和准则》《普通高等学校夜大学评估指标体系（试行）》四个文件，加强对函授教育和夜大学的检查与评估。此时，大多数的普通高校都建立了成人教育学院，进入较好的发展时期。成人高等教育评估工作的开展，促进了成人高等教育的规范发展。

进入21世纪，我国普通高等教育招生规模不断扩大，高等教育进入了大众化时代，成人高等教育进入提高质量的转型发展期。2007年，教育部颁发《关于进一步加强部属高等学校成人高等教育和继续教育管理的通知》，要求各校结合自身的定位、特色和学科优势，科学合理地确定办学类型、层次和专业；并要求各校从2007年秋季开始停止招收成人脱产班和高等教育自学考试社会助学脱产班；现代远程教育试点高校要充分利用现代信息技术，逐步将函授教育过渡到现代远程教育。2016年，教育部印发《高等学历继续教育专业设置管理办法》，对普通高等学校学历继续教育专业设置提出了明确要求。2018年，教育部办公厅印发《关于开展高等学校继续教育发展年度报告工作的通知》，进一步加强规范管理，提高人才培养质量。这一时期，成人高等教育人才培养规模继续保持较快的增长，但同时也伴随着出现了生源质量不高、办学管理混乱等影响人才培养质量的问题。从政策制定来讲，这一时期，政策文件出台较少，落后于成人高等教育发展需要，在一定程度上影响了其改革发展。

改革开放40年来，普通高校成人高等教育是我国成人教育事业的中坚力量，是我国高等教育重要组成部分和推进全民学习、终身学习的有力支撑，为推动我国高等教育大众化、提高劳动者学历层次和技术技能水平、推进国家现代化建设做出了重要贡献。

（二）网络教育（现代远程教育）

21世纪，信息技术快速发展，并在经济社会改革中发挥着重要作用，国家也越来越重视信息技术在教育系统中的应用。1998年，国家在《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出“实施‘现代远程教育工程’，形成开放式教育网络，构建终身学习体系”。1999年3月25日，教育部首批批准清华大学、北京邮电大学、浙江大学、湖南大学四所普通高等学校开展现代远程教育试点，现代远程教育试点工作正式启动。截至目前，教育部先后共批复支持69所普通高校和中央广播电视大学（现更名为国家开放大学）举办网络教育或开放教育。由此，网络教育、开放教育走上了历史发展舞台。在现代远程教育试点过程中，试点高校拥有完整的办学自主权，即“自主办学、自主决定招生专业、自主制定招生计划、自主招收学生、自主授予学历学位”。

随着现代远程教育不断推进，网络教育办学规模不断扩大，部分高校办学规模甚至超过了自身的办学能力，出现了不规范的办学行为，影响了人才培养质量。2002年，教育部办公厅印发《关于现代远程教育校外学习中心（点）建设和管理的原则意见》（试行），加强对校外学习中心（点）的管理。同年，教育部印发《关于加强高校网络教育学院管理提高教学质量的若干意见》，规定“高校网络教育学院要以在职人员的继续教育为主。要减少并停止招收全日制高中起点普通本专科网络教育学生”。同时，还明确建立高校网络教育学院年报和年检制度，保障现代远程教育高校办学质量。2004年，教育部办公厅印发《关于对现代远程教育试点高校网络教育学生部分公共课实行全国统一考试的通知》，进一步加强网络教育的规范管理，确保网络教育人才培养的质量。2006年，教育部办公厅印发《关于进一步加强高校网络教育规范管理的通知》，进一步明确了网络教育的定位——非全日制教育，同时，对网络教育规范办学提出了明确要求。这些政策的出台进一步明确了网络教育发展定位，加强了对网络教育招生、教学、考试、校外学习中心（点）的规范管理，建立了网络教育学院年报年检制度和网络教育部分公共课程的全国统考制度，保障了网络教育办学质量。同时，教育部在政策制定中明确提出各试点高校要立足本校实际，建立本校网络教育质量标准，使我国现代远程教育由自主发展走向了规范发展的道路，办学主体的办学行为进一步得到监管。2014年，国务院取消“利用互联网实施远程高等学历教育的教育网校审批”，在一定程度上讲，网络教育进入了后试点时代。

网络教育相较于函授教育和广播电视教育等其他远程教育形式，更具开放性、灵活性、交互性、资源共享性，更能满足当前学习者个性化、终身化的学习需求。网络教育以覆盖面广，全方位为各类社会成员提供教育服务的优势，积极推进人力资源开发；推进信息技术与教育教学的深度融合，推动人才培养模式改革；搭建各类资源开放共享服务平台，扩大优质教育资源覆盖面，推进教育公平、均衡发展。