引论 扩张让位于结构……
改革开放以来，我国教育事业的各个学段经历了次序扩张的过程。在这个过程中，总体的短缺特征逐渐让位于结构性矛盾，外部资源推动的发展开始转向教育体系内部深化改革推动的内涵式发展。
一、什么是结构和结构性矛盾
结构，和“机制”一词相同，都来自对复杂机械体系运行的形象描述，它描述复杂机械体系在运行过程中，各个组成部分之间呈现的相互咬合、相互驱动的关系。“结构性”一词移植到社会科学领域，用于描述社会体系各个组成部分之间在互相咬合和驱动过程中的“匹配”现象。例如，党的十九大报告对中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾的描述是“已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这其中涉及“供需”之间的结构性矛盾，以及在供给体系内部，地区间、各类供给间的不平衡和不充分。
结构性问题，一直是按照实践上的用法进行理解的，林毅夫的《新结构经济学》一书，将结构问题作为一个理论概念提出来，试图以此为基础，架构自己的发展经济学理论。按照林毅夫的说法，新结构经济学考察要素禀赋，即资本、劳动和自然资源及其结构作为研究的切入点，要素禀赋结构决定了一个经济体在那个时点上的比较优势，如果配之以合适的软硬基础设施，则形成了该经济体在每个时点上的最优产业结构。[1]在林毅夫看来，结构，也是要素之间的关系，以及基于这种关系推演出来的产业体现。这个定义，与我们提出的关于组成部分之间的关系的判断是一致的。
具体到教育体系内部，结构性矛盾，实际上可以概括为从总体到某个体系内部各组成部分间的矛盾。在总体上，教育事业的“供需”间结构性矛盾，体现为优质教育的供给与人民群众对优质教育的需求之间的矛盾，以及地区之间优质教育供给水平的较大差异；在教育内部，结构性矛盾还体现为各个学段发展之间的“优先顺序”冲突，基础教育优先发展，还是高等教育优先，是很多发展中国家面临的问题，我国教育事业发展也曾经面临这样的“取舍”；在基础教育内部，结构性矛盾同样表现为优先普及学前教育和高中教育的“取舍”，也可以表现为经费与支出栏目之间的不匹配，如经费非常容易到达资产类项目，但非常难以形成教师工资支出。因此，教育事业的结构性矛盾，可以在不同层次、不同角度上描述各组成部分之间的不匹配状态。
结构，是系统各个部分之间的关系……
尤其需要特别指出的是结构性矛盾是学校内部的结构性矛盾。随着课程和考试制度改革，社会对各级学校内部的治理体系及教师创新能力的需求也凸显出来。学校内部专业组织建设、课程领导力、分散领导力的说法也开始出现，但是，学校管理、学校发展需要与现有行政管理、经费划拨体系之间的不匹配，是教育事业向纵深发展的必然体现。尽管经费筹集和使用及体制改革仍然是深化改革的重要组成部分，但学术和政策研究的重点，也不可避免地从经费筹集、体制改革，逐渐地、部分地转移到课程建设和评估能力研究。学校内部的结构性矛盾也逐渐凸显。
二、描述40年教育发展：结构+时间
鉴于教育发展具有明显的阶段性特征，每个阶段的关注点尽管有交叉，但是呈现明显的差异，因此，改革开放30年和40年所处的阶段和面临的问题有着本质的差异。改革开放30年时，我们面对的是一个不断扩张的教育体系，各种指标描述出来的趋势图都非常令人振奋，结构性矛盾表现为“供给—需求”之间的矛盾，以及地区间的巨大差异。到了改革开放40年时，发展趋势不明显了，在城市化进程不断推进、地区差异不断扩大的社会背景下，需要更复杂的概念来解释和分析分地区、分城乡的教育供给和需求等结构性指标所描述的教育状态。
（一）新的结构性问题
在对40年的进程进行梳理的时候，“供给—需求”之间的结构性矛盾、地区间教育机会的巨大差异已经明显缓解，过去，被基本教育机会“供给—需求”之间的巨大差异所“遮蔽”的新的结构性问题又得以凸显，这些新的结构性问题包括以下几个方面。
}kt}1.教育经费的分配问题}/kt}
虽然我国教育经费的总量还远说不上丰裕，但是，相对于20世纪90年代的巨大缺口，现阶段我国教育经费总体上已经能够满足基本要求，但是，教育体系在使用时的效率如何？
教育经费问题基本解决后，反而带来了更复杂的效率问题……
然而，“效率”的标准，以及由此带来的使用效率测量问题，要比短缺复杂得多。效率，针对生产过程或者教育过程，是指在既定成本下所能生产的最大产出量，寻求既定产出下的各种投入要素的最佳比例关系；效率还可以针对产出结果进行判断，现有的经费投入，是否改善了社会的整体福利，这实际上是制度效率，也是分配效率。
从技术上看，现有的指标体系擅长描述经费的增长趋势，是单一维度的变化趋势，可以和学生数联系，构成生均经费数，也可以考察各类经费支出构成的变化趋势，但是，由于缺乏相应的人口收入信息，以及省级以下数据的支出类别数据，现有指标体系不具备考察教育经费分配效率的功能及分析教育经费使用效率的功能。
}kt}2.优质教育机会的配置问题}/kt}
有关教育机会配置，成为中国社会热点问题的，主要是优质高等教育机会的分配，以及基础教育阶段的择校问题。
优质高等教育招生指标的省际分配，已经成为中国社会一个特别敏感和热烈讨论的问题。以重新制订招生计划的方式配置教育机会，虽然在技术上简单，但所产生的社会影响力巨大。
结合目前正在不断推进的中央和地方事权改革方向，应该将教育机会公平配置的分析单位，从国家层级进一步下放至省级和市级，使之与事权、财权的规定相匹配。在中央政府保证基本教育机会公平的前提下，地方层面上的教育机会配置，应该积累充分的数据和证据去寻找现实的差异程度，以及监测差异的缩小或恶化情况，而不是以教育公平的原则作为操作标准。
教育机会公平是一个原则，操作标准需要奠定在更多的信息基础之上……
在基础教育阶段，大城市以极大的力度推行学区制改革，已经取得了显著成效。择校，作为一个社会问题，其社会关注度已经下降。利用“百度学术”搜索，可以发现自2015年起，以择校治理为标题的学术文章已经基本消失。过去三年的招生热点问题，由择校代之以民办小学、学区房价格和大城市非户籍人口入学问题。
从技术上看，优质教育机会的配置问题，需要依据学籍等带有学生背景的信息，加工成为合适的指标。但是，到目前为止，我国的教育管理信息系统（Education Management Information System，EMIS）还是以教育机构为单位进行基础报表填报，从幼儿园到大学，每个教育机构按照一套报表体系向教育部报送。在很长一段时间里，教育事业以增长和扩张为特征，这些报表体系也能够描述体系变动情况。但是，随着教育事业进入稳定发展时期，需要对教育事业的内部结构进行监测和分析，EMIS的缺陷越来越突出，数据之间的关联性差，除报表涉及的几个截面数据外，基本上无法进行另外的结构分析。
}kt}3.教育机构内部的结构—功能问题}/kt}
教育机构内部的结构—功能问题，可以是课程与教育教学方面的，如校本课程的开设数量，学校对国家课程的分层改革方式，学生在每个层次上的分布情况，等等；也可以是教学模式方面的，如未来学校或者智慧课堂的实施情况，走班制覆盖范围和实施效果，这些学校内部的表现情况。现有的学校统计基表主要统计学校的资源情况，无法满足对教学过程进行描述的数据要求。
学校内部的结构—功能问题，还可以表现为学校内部资源配置情况。专任教师在岗状况，学校教学、后勤和管理岗位配比，教师工资各构成部分与教师配比之间的关系，这些数据都能够在现有的统计数据库中，利用学校统计基表获得。但是，我国教育统计数据的公布，仍然以省为单位汇总给出，这样，在汇总过程中，就消除了教育机构内部资源配置的基本信息，对于整体掌握学校内部教育资源的配置、监测教育经费和教师资源的配置效率是不利的。
学校内部的资源配置的分析逻辑，与政府行为分析存在很大差异……
目前，我国的一些大学也建立了和教育相关的综合性调查数据库，但是，这些数据是样本个体的教育数据，无法汇集成教育机构的调查数据，也无法对教育机构的运行情况进行统计分析。行政管理部门所需要的监测数据，仍然主要依靠督导检查的方式获得，这是一种非常落后的数据采集方式，也难以确保督导数据的系统性和部门之间的分享。如何利用常规数据搜集和分析，实现对教育机构的基本监管[2]，让现场督导发挥其寻找问题和确定优质案例的作用，还有赖于教育督导体制的深化改革。
（二）新的结构性矛盾带来的技术难题
当改革开放进入第40个年头的时候，教育事业发展的主题由扩张转变为深化体制改革，政策的复杂性增加了，需要更具体、深入的以数据为基础的政策分析。但是，数据管理和指标结构还远不能适应复杂的教育政策分析的需要，有四个根本性的问题就摆在研究者的面前。
第一，教育信息系统的开放性。教育政策的复杂性决定了政策制定需要建立在较长时间的调查分析之上，需要以坚实的数据分析为基础。然而，数据安全和开放之间始终存在一个艰难的平衡。于是，不同层级政府围绕信息公开，其态度和策略存在相互的“掣肘”，结果就是公开了“模糊”和“粗糙”的信息，信息公开的质量制约了该政策的效果。[3]
第二，构建“指标群”的政策依据。进入新时期，当我们对教育事业发展的宏观结构特征进行判断时，要从单一的规模和比例指标的变化，转化成对“指标群”的量化分析，以确定某个子体系的运行状况。以学前教育事业为例，过去，描述幼儿园数量变化、在园儿童数量、入园率就可以了，这是独立特征变量。如果描述结构性变化，这些独立特征变量就需要彼此联系。例如，不同所有制幼儿园的数量变化，在园儿童在哪类幼儿园注册，在不同类型的幼儿园里就读，家长和政府分别需要支付多少钱？这时，数据之间就不独立了，它们共同形成了学前教育体系的构成、运行和分配效果。
如果构建这样的“指标群”，则数据的可得性又成为问题，而数据的可得性又反映了我们国家教育信息管理系统还缺乏恰当的结构化指标群的视角。所以，这样“鸡生蛋、蛋生鸡”的循环，说明我国的数据管理还没有适应教育事业发展转型的需求，数据基础设施建设还不能适应教育发展方式转型后的信息需要。
数据基础设施建设，也需要适应教育事业发展方式转型的需要……
第三，确定阶段性特征的方法和技术。在发展问题研究中，“阶段性”是一个经常被提起的词汇，从早期罗斯托经济成长三阶段论，也叫作罗斯托起飞模型（Rostovian take-off model），到后来经济学争论不休的后期优势（the advantage of new comers），都是以发展的阶段性特征判断作为前提的。但是，阶段划分的方法和技术究竟是什么？教育发展研究显然还未提供足够的概念和方法。
缺乏阶段性特征判断的方法论，让我们的国际比较陷入缺乏“参照系”的局面。人均GDP或财政投入只是教育事业发展的社会背景，并不一定面临同样的教育事业发展的问题。具体来说，英、美、日、澳针对教育发展不同阶段的主要矛盾所做的制度改革探索，需要我们不仅用数据对比的方式进行国际比较，还要用比较制度分析方法，对这些国家的学术、政策、案例（判例）进行研究，验证不同阶段的结构性特征和政策要点。当我们用关键数据描述这个存在阶段性转换的40年历程时，应该采用怎样的数据处理手段呈现这种阶段性特征？
第四，体现对40年发展历程的系统解释。站在学术研究的角度去总结和分析改革开放以来教育事业发展的道路，应该在多大程度上体现学术研究所倡导的解释性和系统性思考？解释性，要求我们超越现象本身的信息呈现，利用概念框架去解读现象。而系统性思考，则是借助已有的知识体系，去对现象与事实进行解释和判断，特别是多角度的分析和判断。系统解释，是从学术角度研究40年发展历程的独特角度，但是，解释框架的获得取决于中国学术界对教育事业发展的整体研究水平。
改革开放40年，教育事业的发展成就是举世瞩目和毋庸置疑的，但是，从人口大国走向人力资源大国的过程，其解释程度在本书中如何反映，是本书面临的技术问题。
（三）时间变量的引入
40年是一个历程，时间是描述这个过程的重要维度。它提供了理解今天教育事业发展成就的一个视角，即今天的成就是以往的努力累积的结果；它也提供了审视今天所面对的结构性矛盾的一个角度，即今天的问题，也是事业发展到一定阶段后，在大概率上无法避免的调整和改进。
在用指标去描述40年的历程时，前30年非常好看，一路向上，而后10年却没有延续之前的态势，有些指标可能还有下降的势头……“转折点”的确定和解释，是将时间维度引入分析的主要贡献。
教育事业的发展也在进入新常态……
由此看来，规模扩张阶段的描述是简单的、直观的，指标持续上升的趋势，任何人都看得明白，也会为中国教育事业的发展感到由衷地兴奋。发展道路也相对简单而直接，即发现事业短板，补齐它；筹集更加丰富的教育资源，提高教育的技术装备水平。但是，到了结构调整阶段，发展速度降下来了，按照时间序列描述的指标趋势不那么好看了，因为规模快速发展而掩盖的结构性问题、因为技术提升而推迟的核心问题反而凸显出来。最麻烦的，还是结构性调整阶段的解决方案不那么直接了，需要对利益格局、分配方案和资源配置进行新的设计……教育事业的发展也进入了新常态。
三、关键指标的国际比较：因果推断与解释
在纪念改革开放30年时，《中国教育改革30年：关键数据及国际比较卷》一书已经提出，中国教育“优先发展”战略取得辉煌成就的同时，教育事业发展也出现了前所未有的挑战。改革开放30年，经济持续增长，使得我国的社会结构发生深刻变动，形成的社会分层深刻地影响着教育机会的分布，政府在追求社会公平、社会和谐、教育机构效率等多种目标的时候，面对着协调各种目标的艰巨任务。
目标协调上的困难，使得各个阶段的教育体系在各个目标之间穷于应付，面临着来自民众、政府、教师等多方面的压力，教育体系在功能实现和运转效率方面存在许多问题。这标志着我国进入改革发展的“深水区”，在这样的关键时期，核心的问题不再是我们距离目标还有多远，为了达到这个目标，我们还需要动用多少资源……这是我们过去所熟悉的发展规划问题。由于教育发展方式的转型，核心问题也发生了调整，变成如何认识和评估我们所处的状态，如何在评估的基础上确定下一步的方向和步骤，才能够适应所处的环境，减少发展风险。
国际比较的目的，不再是发现距离，而是参照判断当前的状态……
于是，描述教育事业发展的指标，应该适应事业发展的需要，能够对义务教育、学前教育和高等教育的发展状态，结合时间序列，描述目前状态，并参考国际比较数据，对当前状态做出评估。
（一）发展导向的UNESCO教育指标
联合国教科文组织（United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，UNESCO）成立于1946年，是联合国（UN）下属的专门机构之一，是各成员国讨论教育、科学和文化问题的国际组织。
UNESCO成立伊始，就立意高远，将自己的使命界定为“于人之思想构建和平”，站在人类发展的高处讨论人类需要什么样的教育、科学和文化。尽管对理论的讨论也非常有价值，但是，教育事业的发展毕竟有许多现实的问题需要解决，这些问题包括：我们发展教育需要多少钱，多少教师？需要建立多少教师教育机构才能满足需要？
}kt}1.UNESCO教育指标的特征}/kt}
为了回答这些问题，UNESCO根据1958年第十届大会通过的关于国际教育统计标准的建议，于1976年推出了“国际教育标准分类”（International Standard Classification of Education，ISCED），开始使用教育统计指标来描述各国教育规模的发展，以及教育机会的获得情况。同时，为了响应当时民族国家纷纷独立，发展自己国民教育体系的现实需求，UNESCO于1963年成立了国际教育规划研究所（Institute of International Educational Planning，IIEP），为成员国培养进行教育发展规划和分析的人才，并传播和教育发展规划有关的知识。
IIEP成立后，发表了影响深远的报告《教育规划：问题与前景》（Educational Planning：A Survey of Problems and Prospects），审视了过去10年来教育规划的经验和发展，对今后10年教育规划可能面对的趋势和问题进行了评估，最重要的是提出了IIEP的教育规划指南，帮助各国制定有助于教育事业发展的教育规划和合适的教育战略。
IIEP提出的教育规划指南，从性质上说，是为了扩张的规划（for expansion），帮助成员国的政策制定者利用统计指标和背景信息，确定恰当的发展战略，确定发展的要素需求，包括校舍、教师、图书馆、体育馆……
IIEP教育规划的方法，可以概括为“要素的经验性估计”，其原理是：在说不清机制的情况下，假设机制合理，寻求集中趋势，同时，为了去除规模差异，利用比例关系进行经验性探索。
IIEP的规划模式是为了教育规模的扩展而对教育要素进行预测，因此，它的指标体系是对各个教育要素变动状态的描述。我国的指标体系也是按照这个模式建立起来的，主要由四个指标模块组成。
模块一：有多少儿童入学，分布在哪个年级？
模块二：该教育体系需要多少教师，分布在哪个年级和科目？
模块三：该教育体系需要多少建筑设备和设施？
模块四：该教育体系需要多少经费支持其正常运转和发展？
在每个模块下，再加入人口、社会和地理因素，形成分地区、分城乡和分民族的学生、教师、设备和设施。当然，最后归结为经费投入和支出数据。IIEP指标体系的特点，仍然是利用总量的横切面数据，在学生、教师、资产和经费等不同层面上进行横切面分析，各个模块之间的连接性很差，无法建立起这些截面之间的逻辑关联。
}kt}2.UNESCO教育指标的独特功能}/kt}
以发展为导向的UNESCO教育指标体系，由于发展中国家的政治和法律体系不健全，教育发展规划不断落空，而发达国家的教育扩张逐渐结束，随之而来出现了“过度教育”问题。教育发展问题在20世纪80年代遇到了扩张之外的结构性问题，于是，UNESCO提出“处在十字路口的教育规划”，开始经历艰难的转型。
1999年，UNESCO在加拿大蒙特利尔成立了统计研究所（UIS），其统计指标一直围绕着UNESCO的使命进行重构，即公平以及由此延伸出的可持续发展的教育。指标重在描述性别和族群之间的公平，以及处境不利群体的教育机会。
（二）结构调整导向的教育指标
世界银行（World Bank，WB）成立于1945年12月27日，是国际复兴开发银行（the International Bank for Reconstruction and Development）的简称，它是联合国属下的负责长期贷款的国际金融机构。WB是根据1944年美国布雷顿森林会议上通过的《国际复兴开发银行协定》成立的。
}kt}1.WB教育指标的特征}/kt}
WB并不是教育专门机构，它的使命是通过对生产事业的投资，资助成员国的复兴和开发工作。教育，作为发展的组成部分，也经常被纳入WB的项目范围中。不过，WB还是按照银行的规则来运行项目，通过对贷款的保证或参与贷款及其他投资的方式促进外国投资，当成员国不能在合理的条件下获得私人资本时，则在适当条件下以银行本身资金或筹集的资金及其他资金，给予成员国直接贷款，来补充私人投资的不足。尽管WB提供低息甚至无息贷款，但它毕竟要求还款。因此，它在选择项目分析的教育指标时，会强调成本和收益。
WB对教育指标的贡献，主要是推动了教育收益模块的不断发展。教育的收益，虽然在教育经济学中表现为终身收入的增加，但是，那是教育的个人收益。WB引入教育的社会收益的概念，并且得出结论：初等教育虽然没有个人收入上的优势，但社会收益非常高，正好是政府财政投入应该支持的项目。
WB引入教育的社会收益的概念，加入性别和地区分布，使其更具有社会投入的意义。在技术上，将“能力”和“素养”等纳入教育指标体系。
}kt}2.WB教育指标的独特功能}/kt}
由于引入教育投入的社会收益作为评价教育经费的标准，因此，WB在20世纪80年代进行了根本性的改革，特别是1986—1995年期间，其教育投资战略发生了巨大转型。对WB教育政策的演进进行详细分析的菲利浦·W.琼斯（Phillipe W. Jones）将这个转型描述为从发展到改革（from development to reform），其主要目的就是为结构调整进行贷款（lending for structural adjustment）。
从发展到改革的转型，WB政策上的改变，就是将结构调整作为发放贷款的重点。世界银行在其报告中对结构调整贷款进行了解释：先前的项目主要设计为满足当前紧急的需要，其结果是，项目集中于评估当前的困难，而不是着眼于发现这个国家正在出现的、长期的结构性问题。促进结构调整贷款就是扩大多年项目的比例，以连续多年的贷款项目促进这些国家实现结构性调整。
那么，WB所指的结构性问题究竟是什么？
第一，初等教育和高等教育之间的结构性矛盾。在发展中国家，在赶超发达国家的战略中，高等教育培养人才的功能得到重视，属于非常迫切的社会需求，占用了大量的资金。与此同时，对社会长期发展起关键作用的普及初等教育的工作，却没有成为资金支持的重点。初等教育和高等教育之间的关系失衡，是最突出的结构性问题。
第二，高等教育资助和需要之间的差距。如何甄别真正需要高等教育资助的学生？如何减少把宝贵的资源分配给并不特别需要的人的情况？资源配置和实际需要之间的不匹配，实际上反映了资源配置效率的低下，WB发现的发展中国家在资源配置过程中，稀缺和浪费同时存在的状态，是普遍的结构性问题。
第三，管理主体和实施主体的分离。在教育实践中，学校和教师是教育的主体，但是，关于教什么、怎么教，却往往由地方教育行政部门代替学校做出，这不仅造成学校缺乏自主性，更重要的是使得学校以地方教育行政部门的指令作为最优先级，而忽视了学生及其家庭的需要。这种权力的错配，直接导致“听见学生声音运动”，是公共教育体系的典型结构性问题。
为了解决这些结构性问题，WB采用了有针对性的政策包（a uniform package of policy）[4]，即：①补偿高等教育的成本，再分配到社会收益更高的初等教育和中等教育中；②培育教育，特别是高等教育的信用制度，实施选拔性的奖学金制度；③公共教育管理分权化，鼓励非政府和社区支持的学校的扩展。WB用贷款政策激励受援国调整教育发展战略。
在这个过程中，教育发展的价值观发生了根本性的调整。著名的教育经济学家萨卡洛布洛斯（George Psacharopoulos）认为，WB的调整战略使得教育政策对经济学四个基本问题，即生产什么、为谁生产、生产多少、如何生产的思考有了新的视角，基本假设发生了如下调整。
（1）当前的教育财政安排也会导致公共支出的不恰当使用，过多地补贴高等教育，而不重视初等教育经费的充足提供。（生产什么）
（2）政府不要漠视家庭为教育提供资源的意愿。（为谁生产）
（3）政府对高等教育的补贴刺激教育需求，导致过度教育。（生产多少）
（4）学校资源并没有被有效地使用，这种现象可能因学校间缺乏竞争而强化。（如何生产）
自人力资本理论提出以来，世界各国都经历了教育的急速扩张阶段，公共教育支出通过投资公共教育，实现了智者先贤梦想的“有教无类”的思想。20世纪80年代WB结构调整，开始用“成本—收益”的概念约束公共资金的使用，建立了与经济学基本问题相适应的假设，由此开启了20世纪90年代的“问责”和“效率”的阶段。WB的结构调整和政策工具包，不仅让我们看到了其在公共政策方面的技术导向，而且使我们意识到，在教育发展的数量扩张阶段，可以根据发展目标，依赖经验性数量估计的技术手段，规划教育发展的要素投入。但是，到了教育改革阶段（结构调整阶段），简单的数量计量技术就不够了，需要对改革的基本命题有充分的认识和研究，需要积累较多的案例和数据，才能确定合适的“结构调整政策包”。毕竟，结构性调整过程中，调整什么，调整的优先顺序如何确定，就需要更多的案例积累，以及更多的社会共识。
（三）监测和诊断导向的OECD教育指标
经济合作与发展组织，简称经合组织（Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD），成立于1948年，最初的名称是欧洲经济合作组织，主要宗旨是协调第二次世界大战后重建欧洲的《马歇尔计划》，后在1961年改名为经合组织，为全球30个市场经济国家组成的政府间国际经济合作组织，总部设在巴黎。OECD的宗旨是帮助各成员国的政府实现可持续性经济增长和就业，成员国生活水准上升，同时保持金融稳定，从而为世界经济发展做出贡献。由于其成员国中的绝大多数都是高收入国家，因此，OECD又被戏称为“富人俱乐部”。
为了实现其宗旨，OECD秘书处对成员国面临的经济与社会发展问题非常敏感，并且提供了一个公共问题分析的框架，在此框架内成员国可以交流经济和社会发展经验，研究趋势以及分析和预测经济发展，为共同的问题寻找答案，协调在国内外政策中的合作实践。它也像其他国际组织一样，促成成员国达成没有约束性的建议（软法律）或是有约束性的条约，但是，它并不依赖这种做法，它更看重信息交流的作用。50多年以来，OECD已经成为世界上最大和最可靠的全球性经济和社会统计数据的来源之一。OECD的数据库拥有跨越地域的数据，包括国家账目、经济指标、劳动力、贸易、就业、移民、教育、能源、健康、工业、税收和环境。OECD借助自己的研究和分析报告，对成员国乃至世界各国的公共政策和经济政策产生影响。它采取的是典型的“智囊”或者“智库”的操作模式，不通过约束实现行动，而是用理性和专业推动政策进步。
}kt}1.OECD教育指标的特征}/kt}
OECD在20世纪60年代，也曾受到发展规划模式的影响，推出了“地中海规划”模型，但是，很快它就感到这种发展模式与其对市场经济的信仰有偏离，没有继续沿着发展规划的技术路径走下去，开始了它对教育数据和指标以及教育公共政策框架的探讨，直到1993年推出第一版《教育概览》（Education at a Glance），开启了围绕公共政策的基本框架建立教育指标群（indicator in suite）的国际教育政策讨论模式。
《教育概览》最初是每两年出版一次，到2003年，开始每年出版一次，其指标结构已经稳定下来。它以教育的公共政策问题作为逻辑起点，架构其教育指标体系。
公共政策的第一个问题是：教育体系为社会提供了多少受过教育的公民，该单元考察教育产出，包括教育体系的产出以及教育产出对劳动力队伍的影响。在2017年的《教育概览》中，这部分的指标包含以下几项内容。
A1：成人的受教育水平
A2：高中教育的格局
A3：第三级教育的格局
A4：家庭背景对学业成绩的影响
A5：教育成就对劳动力市场参与的影响
A6：教育带来的收入优势
A7：教育的投入激励
A8：教育的社会收益
A9：第三级教育的完成情况
从指标的设计看，指标单元A的落脚点是教育，尤其是高中教育（分流点）、第三级教育（竞争性起点）对就业和社会的影响。这是非常具有公共政策意义的话题。
公共政策的第二个问题是，为了支持这样的教育体系，各个国家提供了多少资源支持？其中，各级政府提供了多少？家庭提供了多少？在学龄人口不断减少、技术不断进步的背景下，教育支出栏目发生了什么变化，以应对教育环境的变化？该政策话题回答教育供给体系的多样性，以及政府教育财政与家庭教育支出之间的关系。在2017年的《教育概览》中，这部分的指标包含以下几项内容。
B1：生均成本
B2：教育投入占GDP的比例
B3：公共和私人投入的比例和项目
B4：公共教育投入总量
B5：第三级教育中的学生支出和所获得的公共支持
B6：教育支出中的资源和服务类别
B7：影响教育支出的因素
从单元B的指标结构看，该单元的落脚点是教育投入的公共与私人、不同支出类别之间的关系，它反映了供给体系主体之间的关系，以及支出类别之间的关系，重点关注第三级教育中家庭和公共支持之间的结构特征。
公共政策的第三个问题是，为了支持这样的教育体系，应该配置多少教师资源？教师的质量如何？教师的工作环境和工作负担如何？OECD在这个专题下开展过长期的专题研究，指标群的设计和选择反映了OECD在教师资源配置上的独特见解。在2017年的《教育概览》中，这部分的指标包含以下几项内容。
C1：教育机会
C2：早期教育体系的国别差异
C3：第三级教育的机会
C4：海外学习
C5：15～29岁年轻人的学校与职业世界的转换
C6：成人教育与学习
指标C单元关注的是非普遍性的教育机会的分布，如早期教育、第三级教育和海外学习，教育机会的获得情况对年轻人进入职业世界的影响，以及这种影响能否通过成人世界的教育和学习获得补偿。
OECD考察的第四个教育政策话题是学习环境和学校组织。在外围制度安排已经趋于稳定，以及能够支持教育体系平稳发展的情况下，体系的扩张、资源配置杠杆等对教育质量的影响，已经从外围制度环境转向学校组织层面及其内部。公共政策关注在学校内部，各个要素的配置水平，以及教学过程的组织特征。单元D的指标包括以下几项内容。
D1：学生在校时间
D2：大班额和生师比
D3：教师工资
D4：教师的时间分配
D5：教师的特征
D6：中小学校长的特征和职责
OECD使用这个指标单元，实际上是将公共政策的落脚点，由制度环境引入校内组织：在变化的环境中，学校组织教学的过程具备怎样的特征？和其他经济过程分析的指标不同，教学组织过程的分析更多地使用了时间变量，对要素如教师和校长，使用特征进行分析。
A、B、C、D四个单元的指标，看上去是罗列出来的，实际上，它们之间有一个系统的内部逻辑，这个逻辑可以用一个二维矩阵来表示（见图0-1）。
图0-1 OECD指标体系的内部逻辑
由此矩阵可以看出，OECD指标关注多个层次的主体，从个体到组织，再到整个体系；从横轴看，OECD的基本逻辑是“投入—产出”框架，但是，在这个框架的基础上，杠杆和约束被分别引入，作为影响产出的变量。
}kt}2. OECD教育指标的独特功能}/kt}
由以上对OECD指标的简单介绍可以看出，OECD教育指标是围绕政策话题展开的，一个政策话题需要有内在逻辑关联的指标一起加以阐述，因此，这些指标就构成一个单元，被称为指标群。
下面以总量指标“教育经费投入”和“结构性指标”为例，来说明OECD教育指标的独特功能。教育投入政策的内在逻辑是：支持一个国家的教育体系需要多少资源？政府支出多少？家庭支出多少？政府支出规模合理吗？
OECD发布的《教育概览》，选用了一个国家一年所创造的财富中，拿出多少用于支持自己的教育体系，即总和教育支出（家庭和各级政府）占GDP的比例，包括各级政府支出占教育总支出的比例、占财政支出的比例，家庭教育支出占比，以及家庭支出的支出途径，是给了公立教育机构，还是给了校外的培训项目。
与此同时，数据还展示了这些国家家庭教育支出在教育支出总额中所占比例不断增加。如果仅从数据趋势进行判断，我们容易得出政府开始不重视教育了，家庭不得不承担更多的支出，政府努力程度不够等结论。
OECD将更多指标引入，以进一步寻找因果关系。教育支出的规模主要由学龄人口的规模决定，如果每个OECD国家的人口结构用OECD的平均水平加以调整，则德国、日本、意大利等国的教育支出规模占GDP的比例至少提高15个百分点，而墨西哥和土耳其等人口构成年轻的国家可以下降30个百分点。
再看家庭教育支出增加的原因。发达国家人口老化、教育普及程度已经很高，在没有什么教育技术的进步导致教育支出明显增加的情况下，这些特征决定了教育支出规模趋于稳定。这是政府支出落后于GDP增长的主要原因。但是，高等教育的入学率还在增加，高等教育在支出结构上的比重也在增加，在大多数国家，高等教育的成本中，家庭承担较高的份额。这样，教育支出、人口数据、分阶段支出、平均数估计等同时使用，建立起了因果关系的探究通道。
多年来，OECD始终坚持自己“智囊”的定位，为发达国家提供决策的基础，但是，它本身并不参与决策。因此，OECD不提供教育规划的模板，而是把自己的注意力放在奠定规划的知识和信息基础上，主要的方法便是一定框架下的大规模制度扫描和坚实信息基础上的大规模比较。这样做的目的是在信息基础上，形成对未来发展方向的共识。
四、本书采用的教育成就指标
如何确定关键指标？最简单的办法是立足现有的国家教育管理信息系统（EMIS），按照国家教育指标体系，描述过去40年的变化。但是，现有指标的主要结构仍然是按照UNESCO的教育指标来确定的，主要适应扩张阶段表征教育事业发展的需要，无法适应分析供给、需求的结构性特征的需要。
在总结了UNESCO、WB和OECD的教育指标后，可以得出结论，即教育指标的选择取决于：（1）研究的目的。研究是为了说明事业发展迅速，还是用于说明事业发展结构，评判教育事业当前阶段的特征。（2）教育事业发展的阶段。教育指标分析的核心功能是为政策分析奠定坚实的政策基础，政策话题决定了指标的选择和指标群的构成。（3）数据的可得性。我国的数据搜集渠道还比较单一，机构数据多，汇总数据多，个体数据少，原始数据少，这使得很多指标在逻辑上迫切需要，但是数据无法支持。例如，财政学前教育直接投入教育机构和补贴家庭的数量。
（一）确定教育指标的框架
如前所述，确定教育指标的框架，来自教育政策分析的需要，而教育政策的框架又主要来自“供给—需求”的基本原理，以及资源配置中的“成本—收益”分析。因此，按照供给、需求分析的逻辑来确定，供给应该包含供给能力（财政和社会力量）、供给体系（多阶段、多类型供给机构）所形成的多种结构性问题。按照“成本—收益”分析的框架，就应该分析各类教育机构的供给效率（绩效效率和分配效率）。当然，以上框架中，还需要引入地域和时间两个维度，去反映时间变化和地域间的差异，充分利用具有时间序列的综合调查数据库和专业数据库所提供的数据，全面和多角度分析我国社会目前的教育供给状态与教育需求的匹配性和矛盾性。
于是，指标主要体现结构分析的需求，围绕四个主要的政策问题设计和选择，包括：（1）教育事业的发展为社会提供了多少受过教育的劳动者？（2）为了支持教育体系的运行，中国社会包括各级政府和家庭投入了多少财富？（3）教育体系运行需要多少人力资源的投入？（4）如何去判断教育体系的投入和产出效率？
与此相应，本书通过三个主要的指标单元，去揭示改革开放40年来教育事业发展的趋势，以及积累起来的结构性特征。这三个指标单元的结构和逻辑如下所示。
A：教育体系的产出
A-1：教育体系对劳动力队伍存量的贡献
A-2：教育体系每年的边际贡献
A-3：高中及以上教育水平的劳动者数量及比例
A-4：高等教育毕业生的专业分布
以上四个指标有不同的功能。教育体系每年对劳动力市场的边际贡献率，不断提高劳动力队伍的受教育水平，改变着劳动力质量的分布，对分析产业发展和劳动力政策都有很高的价值。而高中及高中后教育机会的扩展、高等教育机会的分布，在改革开放40年的演进过程中，更是凸显了中国人力资本存量的变化，反映了教育为经济和社会发展所做出的贡献。理工专业教育背景的劳动者数量，是OECD的一个指标，它反映了与我国制造业大国相匹配的专业人力资源的基础。
B：支持教育体系运行的资源
教育事业对任何一个国家来说，都是一个昂贵的事业。那么，每一个国家从每年创造的财富中，拿出多少支持教育下一代的事业呢？这样的支出规模对于政府和家庭来说，政府拿出了多少，家庭支付了多少？是否可以用一些指标来评判政府和家庭的代价？支出单元的指标有四个。
B-2：生均教育经费
B-3：公共和私人对教育的投入
B-4：教育经费支出结构的变动
以上四个指标，集中在一起，试图回答在过去40年的时间里，政府和家庭为培养下一代付出的努力。其中，指标B-4还说明了教育支出的结构，即随着时间的推移，教育环境和技术水平都在发生变化，那么，教育经费支出的结构呈现怎样的变动趋势？
鉴于教师在教育事业发展中的阶段重要性，本书中，我们将教师资源单独作为一个单元，分析支持教育系统的发展，需要配置多少高质量的教师。
C：支持教育事业发展需要的教师资源
教师，和所有的劳动力一样，其本质是完成生产过程或教育过程必不可少的“引致需求”，这种经济要素的属性决定了其价格形成的过程，存在与市场“供给—需求”原则不一致的地方。因此，劳动力市场的集体协商、政府对劳动和工作条件的管制，就成为非常普遍的制度安排。
在教育领域，由于政府是主要的教师需求方，政府确定教师资源配置的标准、方式和工资水平，因此这样看来，教师资源的配置仿佛完全和市场无关。但事实上，“市场之手”总是在我们意识不到的地方发挥作用。在教师资源配置单元中，用以下几个指标描述教师资源配置的基本问题。
C-1：教师的质量（学历）
C-2：教师的经验（职称和年龄）
C-3：教师的配置标准和实际分布
C-4：教师的工资
以上四个指标分别描述了教师队伍的质量门槛，教师队伍在职形成的人力资本，教师的工作条件和实际人口分布对教师工作的影响，以及教师工资和对教师工资的评价。
（二）数据来源
本书数据主要来源于国家教育统计数据，以及与教育有密切联系的国家和地方政府统计数据，同时包括一些行业调查数据和社会调查数据，以提高描述的完整性。
对数据之间的结构性特征和数据之间的因果关系进行推断，还需要借助一些估计数据。在OECD和UNESCO的统计分析中，使用估计数据是普遍的做法，只要估计所依据的基础是合理的，那么，这种估计就可以充当因果关系推断、结构性判断的依据。
然而，回顾和总结教育体制改革和发展的40年进程，还要有一个正确的方向和方法。我们认为，正确看待改革，不能没有全局的观点，不能离开动态的、发展的眼光，不能没有历史的回顾与比较分析。数据和指标能够描述趋势，但对于趋势，仍然需要我们使用概念框架，以及特定的视角去判断，并且对判断的概念和视角做出说明。
从研究方法上看，新时期的主要矛盾是以往发展过程累积的结果，隐含着时间演进的概念。于是，研究方法应该满足时间序列分析的需要。从研究视角上看，主要矛盾的审视，不仅应该有宏观视角，更需要在微观层面上发现宏观结构性问题的微观基础，宏观、微观要互相补充。因此，教育事业的成就研究应该是教育事业的宏观结构与微观基础的时间演进研究。
透过数字比较发达国家与我国的教育体系，还能够发现二者在指标体系方面的差异。教育体系的改革，不仅仅是教育思想、教育制度的改革，而且是相应的技术和方法的改革。教育体系作为社会经济发展的重要的支持性体系，其功能需要不断改善，而只有发现功能缺陷的方法和解释，才能够找到功能改善的途径和“药方”。从这个角度讲，为科学的教育决策奠定适当的知识和信息基础，其作用恰恰是对“机理”认识的提高和“诊断”工具的改进。只有对教育体系运行方式有更清晰的认识，找到诊断工具，我们才可以说为科学决策提供了基础。
本书将分析40年来教育的成就。如果说教育体系扩张阶段是一个国家的人力资源发展战略的体现，是从人口大国向人力资源强国转变的进程，那么，深化体制改革、进行各种结构化调整的阶段，则是政府、社会和家庭在教育下一代问题上，在目标、机制和治理方式方面的自我完善进程。这更需要时间和耐心，更需要使用指标分析工具，看到发达国家教育现状的完整“格局”，借助指标分析“工具”带给我们的“慧眼”，去发现这个“格局”背后的支持体系、运行原则和理念。
在改革开放40周年之际，深化体制改革面临的问题和挑战极为复杂，需要达成改革共识，需要坚实的信息分析去奠定和夯实社会共识的基础。在信息基础之上构建概念和共识，无疑是理性分析和判断教育体制改革走向的前提。
[1] 林毅夫：《新结构经济学的理论基础和发展方向》，载《经济评论》，2017（3）。
[2] 陈良雨、陈建：《教育督导现代化：制度逻辑、现实挑战与行动策略——基于教育治理能力提升的视角》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》，2017（5）。
[3] 李学：《规则软约束：地方政府公务消费信息公开数据质量中的政治——基于G省三市的实证研究》，载《公共行政评论》，2015（2）。
[4] Phillipe W. Jones，World Bank Financing of Education：Lending，Learning and Development，Routledge，2007，p.160.