第三节 教育资源配置效率在各教育阶段体现的特殊性
事业单位分类管理的原则，从制度上确定了不同教育阶段政府责任的差异以及相应的国家财政支出责任的不同。义务教育是公益一类，而高等教育、高中教育和学前教育均属于公益二类。由此，决定了教育资源配置格局的差异。
一、高等教育成本分担体制改革
高等教育具有非竞争性、非排他性和不可分割性，因此是一种公认的准公共产品。由于高等教育的准公共产品性质以及具有较高私人收益回报率，因此，按照谁受益谁买单的经济原则，高等教育的成本应由不同受益方来分担。这不仅关乎高等教育的持续健康发展，而且对教育资源配置效率的提高具有重要意义。
1986年，布鲁斯·约翰斯通（D.Bruce Johnstone）在其专著《高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助》中指出，高等教育成本应由高等教育受益各方根据各自收益高低及支付能力大小对高等教育成本进行分担，并认为高等教育的成本主要包括教学成本、学生生活成本和机会成本，分担的主体主要是政府、学生、家长、高校、社会人士，而分担比例应该由各方的教育收益率决定。在我国，高等教育成本分担体制的形成经历了一个漫长的过程，至今仍在探索中。1998—2007年我国高等教育经费筹措主体的投资比例如图4-2所示。
图4-2 1998—2007年高等教育经费筹措主体的投资比例变化
（一）国家财政负担阶段（1978—1985年）
1951年，政务院在《关于1951年度财政收支系统划分的决定》中规定：教育经费按学校直接领导关系分别列入中央、大行政区、省（市）三级预算。工农子女上学不缴纳学费，同时还享受人民助学金。由此形成了中国高等教育由财政负担的基本框架。改革开放后，恢复高考和大学办学秩序，但是，高等教育成本由财政负担的格局没有改变，教育事业费主要投向高等教育，教育事业费支出在财政总支出中的比重基本上都低于10%，如表4-2所示。
表4-2 1978—1985年教育事业费支出情况与相应的学生规模
在过去的40年中，由于中国的教育经费统计指标的统计方式和口径有非常大的调整，因此，很难用一致的口径去分析经费投入的历时性变化。例如，当时使用GNP作为一国创造的财富总额。但是，即使统计口径发生很大调整，我们仍然能够看出国家财政负担高等教育的特征。1978年，高校人均事业费是人均GNP的3.6倍，1985年下降为3.5倍，但仍然说明3～4个人创造的财富，才能承担一个大学生的培养成本。
（二）国家负担为主，个人、社会分担为辅的转型阶段（1985—2000年）
1985年 《中共中央关于教育体制改革的决定》规定，高等学校在完成国家计划的前提下，可以接受社会各部门的委托，实行有偿服务。由此，高等教育逐年加大委培生的招生数量，用人单位直接分担教育成本的比例也随之增加。《中共中央关于教育体制改革的决定》同时提出多渠道筹措教育经费。有些省份的社会力量开始办民办大学，参与高等教育活动，分担一定的教育成本；有些高校开始招收自费生，公立大学的自费生和民办大学的学生开始分担生活费以外的教育成本。从此，国家教育经费统计开始统计多种经费收入，高等教育成本分担的格局出现了新变化。1985年的大学收费改革还只是针对委托单位收费，没有针对个人收费；1989年，我国高等教育开始向学生征收学杂费，并根据社会需求确定了不同专业的收费标准，提高了个人负担高等教育成本的比例。
在此期间，高等教育也经历了从“双轨”到“并轨”的发展。1989—1996年，政府开始扩大收取学费的范围，正式确立对公费生免费和对自费生收费的“双轨制”收费政策。公费生缴纳较少的学杂费，就业由学校推荐或定向分配；而通过市场调剂的委培生和自费生，缴纳较高的费用，毕业后可以到委培单位就业或者自由择业。1997年，考虑到收费“双轨”给学校管理带来的问题，也考虑到市场机制在资源配置中逐渐发挥基础性的作用，在上海两所学校试点的基础上，开始在全国范围内对高等院校完成“并轨”，推行全面收费的政策。
（三）个人和社会分担较高的高等教育成本阶段（2001—2006年）
这个时期是高等教育规模大发展的时期，也是个人和社会分担较高高等教育成本的时期。“并轨”后，又恰逢高校呈现强烈的扩大规模趋势，收取更多的学费，于是政府开始遏制收费上涨。
在此期间，政府文件频出，但收费上涨势头并未完全遏制。2007年，国务院印发《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，规定“今后五年，各级各类学校的学费、住宿费标准不得高于2006年秋季相关标准”。该文件被称为动用政府强大行政力量，遏制大学学费上涨冲动的“限涨令”。
（四）2006年之后
2012年，“限涨令”政策到期，宁夏回族自治区听证方案中提出学费平均涨幅62.2%、最高涨幅86.7%的拟调标准，引起社会一片哗然，被称为学费“报复性上涨”。随后，天津、浙江、江苏等10余个省区市于2014年相继调整公办高校学费；2016年，广东、江西上调了学费，海南、内蒙古也加入上调学费标准的队伍。新一轮高校学费涨价依然引起了社会公众的高度关注，质疑大学“乱涨价”、听证会“走程序”。2016年，教育部等四部门联合印发《关于2016年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》，指出：“根据办学成本、群众经济承受能力，建立健全高校收费标准动态调整机制。”
大学收费制度20年来的跌宕起伏，反映了政府经费和市场资源对高校的双重作用。政府不断调整行政手段来管理大学收费，又不得不承担高额行政成本，也担负起更多的财政压力。政府的行政调控没能解决高校财政问题和家庭负担问题，它并不利于高校的多样化发展，也不利于高等教育质量的整体提升。
从2006年“限涨令”到现在，又是10余年过去了，高校的外部治理体系仍然没有建立起来，但是，目前的制度环境和政府管制市场经济的能力已经获得长足进步，社会整体的法律意识已经和当年不可同日而语。深化体制改革，为高校奠定恰当的外部治理环境，同时，推动高校建立现代化内部治理体系。经费的筹措和支出，归根到底，是一个法律框架的建设和运行问题。
二、国际高等教育成本分担的主要模式
（一）多元化的高等教育成本分担模式
美国是高等教育成本分担主体多元化的典型国家，其高等教育成本分担主体主要有：（1）政府支付，包括联邦、州和地方政府的一般性机构拨付、对高等教育机构的补助、学生的资助（奖学金和贷款）及与高校签订的合同（主要是科研合同） 支付；（2）学生缴纳，包括学费、杂费及各种费用；（3）私人赠予、资助及合同，来自校友或其他个人、慈善组织及私营企业等捐赠；（4）捐赠基金收入，指由过去积累的赠予和补助带来的收入，这些赠予和补助通过投资获得的增值部分被用于补充学校的经常性基金收入；（5）学校从事的经营和教育服务收入，与教学和研究有关的活动，如科研文献出版、测试服务、影片出租或农产品销售等带来的收入，以及来自土地出租、专利和盈利企业等收入。这些收入项目可以合并为四个主要渠道，即政府、学生及其家庭、社会力量以及学校自身。
（二）二元化高等教育成本分担模式（个人和政府共同分担）
二元化高等教育成本分担模式以澳大利亚为典型。澳大利亚在高等教育成本分担上所采取的策略与其他国家不同，它试图将政府分担的大部分教育成本转移到学生身上，形成以政府和学生为主的分担格局。1989年，澳大利亚联邦政府宣布实行一种新的高等教育收付费制度，以取代一度实行的高等教育免交学费政策，即高等教育成本贡献计划。核心内容是：凡属澳大利亚公民、永久居民及新西兰公民且利用计划内指标入学的学生都必须通过高等教育成本贡献计划向高等学校交费，且规定高等学校学生一律实行交费上学，一次交清四年学费者，可享受15%～25%的优惠；若学生不愿交或没有能力交清，则先由政府向学生提供贴息贷款，等学生毕业后找到工作有收入时再偿还，学费的偿还率与学生就业薪金紧密相关。成本贡献计划的主要特征是根据个人的支付能力来选择支付方式，这也就意味着避免了学生因无法提前支付学费而不能进入大学。学生可以延缓付款，直到他们的可纳税收入超过最低还款门槛时才需要偿还欠款。高等教育成本贡献计划使澳大利亚高等教育在财政紧缺的情况下还能持续扩大规模。
（三）单主体的高等教育成本分担模式
单主体的高等教育成本分担模式根据分担主体的不同，分为两种，一种是以政府负担为主的欧洲模式，另一种是以学生（家庭）负担为主的日本模式。欧洲大多数国家的高等教育都是以公立高校为主的，其主流观点是高等教育成本费用应该由国家全部负担，而不应由学生或家长支付。因此，大学经费的主要来源是政府拨款，如德国政府拨款约占大学经费的 75%；法国中央政府的教育投入占 65%，地方政府占 22%，二者合计达到 87%。丹麦、芬兰、挪威、瑞典、葡萄牙和希腊等国家对全日制大学生基本实行不收费政策，高等教育成本由政府承担。日本是一个以私立高等教育为主的国家。第二次世界大战以后，日本的社会经济遭到重创，为了恢复和发展，日本实施了优先大力发展教育的战略，实现高等教育的大众化、普及化。日本政府在重点保证国立大学资金投入的基础上，鼓励私立大学的发展。这样既达到了发展高等教育的目的，又不至于过分加重财政负担。因此，日本私立大学的日常教育成本 80% 来自学生的学费。2003 年日本国会通过了《国立学校特殊行政法》，实行国立大学法人化改革，要求国立大学通过各种渠道广开自主财源，引入市场调节机制，实施受益者负担的原则，不断强化学校自筹经费的能力。与日本类似的有亚洲的韩国、拉丁美洲部分国家。世界银行的一项研究表明，韩国的大学学费占总教育成本的比重达 46%。智利、哥伦比亚和哥斯达黎加等国公立大学和私立大学学杂费收入占全部收入的 2/3。
三、义务教育阶段财政性教育经费支出
改革开放40年以来，我国针对义务教育阶段在资源配置效率方面发布了很多政策和文件。一方面，这些政策和文件对调整义务教育资源配置结构和效率有重要意义；另一方面，很多实证研究也表明，在经济转型时期，我国的基础教育资源利用效率较低，存在资源浪费现象。
（一）农村义务教育学校布局调整
2001年国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》标志着学校布局调整政策的正式执行。政策实施的初衷是为了实现教育资源的合理配置与优化重组，提高教育资源的利用效率，实现规模效益，从而促进教育的均衡发展。10多年来，农村学校布局调整工作陆续在全国范围大规模地展开，政策实施期间也产生了一些新的问题，2012年国务院办公厅出台《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，要求各地重新审视农村学校布局调整的过程，并叫停盲目撤并农村学校，严格规范撤并程序和行为。
学校布局调整从经济学角度可解释为与学校地理空间变动相关联的教育资源配置过程，其不仅涉及学校地理空间的变动，更影响教育设施设备、生源、师资、经费等要素流动和重新配置。学校布局调整是我国在义务教育阶段强调资源配置效率的一项重要政策。但对政策实施过程中的效果判断还需要参照一些实证研究，并不是布局结构调整和学龄人口集中都会带来经费使用效率的提高。一些学者对某省布局结构调整效率的研究表明，某些年份的教育资源配置效率是DEA有效的，但2008年以后，这种效率出现了下降的趋势。普通初中也呈现同样的结果，2002—2008年，撤并和调整了一些趋于萎缩的教学点和规模小、办学条件差的中小学校，集中力量改善了一批乡镇中心学校的办学条件，使义务教育资源的配置得到了优化，教育资源利用效率显著提高。但2008年后，学校布局动机逐渐复杂化，以集中办学带动人口向城镇集中、提升城镇化水平成为重要的动机。[3]一些地方没有充分考虑当地人口特征、经济发展、地理环境和社会认同等多重因素，盲目追求规模效益，不切实际地撤并学校，产生了许多新的问题。基础教育资源配置过程中出现了资源管理决策的偏失，造成部分农村地区教育资源的浪费和闲置，降低了教育资源配置的总体效率，学校布局调整的实际政策效率未能随时间呈单调递增趋势。
（二）义务教育“两基达标”
长期以来，我国的公共教育资源在不同层次教育中的配置结构不合理，尤其在义务教育和基础教育阶段矛盾突出，影响我国整体教育资源配置效率的提高。因此，自1998年以来，政府不断加大公共教育资源投入总量，也调整了资源配置结构，并动用相当一部分财力用于解决基础教育发展中存在的紧迫问题。尤其是2003年颁布的《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，提出基本实施九年义务教育和基本扫除青壮年文盲两项基本目标（简称“两基目标”）。全国县市“两基达标”，使基础教育中的突出矛盾得到初步缓解，公共教育资源配置效率有所提高。
以上这些政策对调整义务教育资源配置结构和效率的意义不言而喻，但对现实中的义务教育资源效率是否如期实现了实际增长，我们还需要从一些实证研究中寻找答案。
贾婷月（2017）[4]利用DEA-CCR模型和DEA-Malmquist指数法对我国基础教育全要素生产率进行测算，结果显示我国基础教育全要素生产率（TFP）从2004年至2012年平均降低了3.5%，且技术变化指数（TC）小于1，表明存在“技术退步”。李刚等（2016）[5]利用DEA-Tobit模型计算表明，我国义务教育资源配置总体技术效率值从2012年的0.893增长到2014年的0.901，增长率为0.90%，平均纯技术效率从2012年的0.946下降到2013年的0.939，再下降到2014年的0.931，而总体规模效率则呈递增趋势，从2012年的0.859增加至2014年的0.874，增长率为1.74%。可见，我国义务教育教育资源配置效率从2000年年初至2012年呈下降趋势，2012年之后有明显的增长势头，这可能是由于2012年4%教育经费达标为义务教育提供了较大财政支持。但在城乡与区域间，这种趋势的变化更为复杂。张亚丽等（2016）[6]通过研究表明，城乡学校的资源配置效率存在差异，城市学校义务教育资源配置效率普遍高于农村学校。此外，区域经济发展水平也并非教育资源配置效率的决定性要素。2005—2008年，浙江省效率为全国最低，北京、天津、上海三市资源配置效率低于全国效率值。2006—2009年，中等发达或者发达地区教育资源配置效率比较低。北京、天津和上海三市义务教育资源配置效率较低，黑龙江省效率低，而安徽、河南、湖北、广东和贵州五省义务教育资源配置效率则处于最佳状态。可见，地区经济实力不能决定该地区义务教育资源配置效率的高低，提高教育经费投入没有带来教育资源配置效率的提高。
四、学前教育阶段财政性教育支出
目前学前教育阶段在资源配置方面存在一定的特殊性。一方面，学前教育在所有教育阶段中，民办学校所占比例最高，基本呈现公办与民办各占一半的局面；另一方面，随着城镇化脚步的加快，大量幼儿随父母到城镇接受学前教育服务，为城镇幼儿园与农村幼儿园的资源配置结构和效率带来了新的变化。
（一）学前教育资源配置应区分办学体制
政府对学前教育的资源投入未做到“保基本”，且未有效落实积极扶持民办幼儿园发展的政策，即存在“政府角色错配”。
考虑到学前教育阶段包含公办幼儿园与民办幼儿园两种办学体制，因此，研究学前教育资源配置效率要区分不同的办学体制的影响。我们可以将学前教育资源配置效率作为同样的教育资源投入公办与民办幼儿园时，能满足幼儿对学前教育需求的程度，直观地表现为幼儿园在园学生数。教育资源配置能够满足更多幼儿的需要，其配置效率就越高；反之，资源配置效率就越低。有研究表明，2010—2013年，民办幼儿园教育经费投入占全部幼儿园教育经费比例逐年下降，由2010年的44.29%下降到38.98%，降幅达到11.99%，但民办幼儿园接收的幼儿规模占比逐年上升，由2010年的47.01%逐年上升到2013年的51.10%，增幅达到8.7%；相反，公办幼儿园教育经费投入逐年上升，但其服务的幼儿规模却逐年下降。这表明，与公办幼儿园相比，民办幼儿园每一单位的经费投入可以满足更多的幼儿接受学前教育，其发挥的价值与效率也更高。[7]
（二）学前教育资源配置应兼顾城镇化
由于城镇化导致大量农村劳动力流入县镇和城市，使大量幼儿也随父母迁移到城镇接受学前教育服务。因此，如果以增加一单位教育资源投入满足更多单位幼儿接受学前教育服务这一标准来衡量教育资源配置效率的话，那么城镇化对城市、县镇和农村的学前教育资源配置效率必会产生重要影响。冯婉桢和吴建涛（2014）[8]利用2004—2010年《中国教育统计年鉴》数据分析发现，与农村相比，县镇和城市地区每投入一单位的教育资源，可供入园的幼儿数量增加的更多，反映了城镇化导致的人口城乡流动对幼儿数量分布以及城乡居民对幼儿教育资源需求变化的影响。同时，与城市相比，县镇每增加一单位的教育资源可满足的在园幼儿数量增加更为突出。因此，将更多的新增学前教育资源投入县镇地区，是提高我国学前教育资源宏观配置效率更为有效的途径。
本章从教育资源配置的制度演进，到国家财政性教育经费在省（区、市）的配置，以及在学前教育、中小学教育和高等教育阶段的配置几个方面，大体上勾勒出我国教育经费配置的基本格局，即我国正处于从运动式筹集教育经费，依靠社会动员和政府动员保障教育经费支出的阶段，到规范化、法治化教育经费预算和支出的阶段。这个过程注定与国家公共服务供给体制，特别是事业单位改革密切相关，还与政府间事权划分、支出责任划分相关联。这个过程是国家教育支持体系的建设过程，注定需要很长一段时间才能完成。
[1] 曾晓东、龙怡：《后4%时代，路该怎么走——对各省区市2012年财政性教育经费使用情况的调研与思考》，载《光明日报》，2013-03-20。
[2] 李森：《试论公共产品受益范围多样性与政府级次有限性之间的矛盾及协调——对政府间事权和支出责任划分的再思考》，载《财政研究》，2017（8）。
[3] 马萍：《学校布局调整中基础教育资源配置效率评价——基于×省2002—2003年数据的DEA分析》，载《中国人口·资源与环境》，2017（S2）。
[4] 贾婷月：《公共基础教育配置效率：资源优化还是资源浪费》，载《上海财经大学学报》，2017（1）。
[5] 李刚、邓峰：《我国义务教育资源配置效率实证研究——基于DEA-Tobit模型》，载《现代教育管理》，2016（11）。
[6] 张亚丽、徐辉：《我国义务教育资源配置效率初探》，载《教育评论》，2016（6）。
[7] 冯婉桢、吴建涛：《政府和市场在学前教育资源配置中的角色错配与调整研究——基于教育资源配置效率的分析》，载《教育科学》，2016（4）。
[8] 冯婉桢、吴建涛：《我国学前教育资源宏观配置效率：内涵、指标与经验研究》，载《教育科学》，2014（4）。