第一节 教育经费预算拨款制度的演变

在市场经济条件下，生产厂商依据市场价格、成本信息和市场预期确定生产什么和生产多少，以此为逻辑起点，可以认识到经济领域生产过程的差异和一致性，理解教育机构所处的独特的制度环境。

公立学校和厂商的根本差异，在于公立学校生存所需要的经费来自公共财政，学校按照办学需要，通过预算过程获得经费。在这个过程中，学校需求转化为教育经费，需要预算过程和预算标准以及支出过程作为基础性的制度安排。然而，发展中国家的典型特征就是法治基础薄弱，预算标准、过程和支出不规范。在过去40年的时间里，公立学校的经费支持体系是怎样一步一步建立起来的呢？

一、从短缺到规范预算

中国于1986年开始实施九年义务教育，当时的财政非常弱，学龄人口规模很大，因此，经费缺口非常大。动员社会力量多渠道筹集教育经费，成为很长一段时间里实施义务教育的重要策略。

（一） 以“教育优先发展”促进投入增长

在社会动员的同时，中国政府也一直在努力建立稳定的、规范的义务教育财政支持体系。为此，早在1993年，中共中央和国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就提出，到2000年年末，财政性教育经费占GDP的比例要达到4%，通过提出明确的“教育优先发展”战略，协调部门之间、省区之间在教育投入上的行为一致性。然而，由于财政支出压力过大，“教育经费占到GDP的4%”这个由来已久的目标，却始终没能成为现实。2006年，全国人大审议通过了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，再次规定：逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。在其后的几年中，尽管教育投入占GDP的比例一度接近这个目标，但一直到2012年才实现这个目标。2012年国家财政性教育经费支出21 994亿元，占GDP比例达到了4%，成为中国教育事业发展的里程碑。以“教育优先发展”的名义，协调了部门之间、省区之间的教育投入行为，以高强度的国家动员不断提高教育经费投入水平。

（二）从国家动员到制度规范

国家财政性教育经费占GDP的比例达到4%的目标实现后，“后4%时代怎么办”成了社会热点。一种观点认为，4%仅是初步达到基本标准，未来需要在此基础上不断提高教育经费投入水平，最终在2020年时占GDP比重达到4.5%～5.0%；另外一种观点则认为，4%的目标达到后，需要考虑教育经费的使用是否恰当，需要评估经费支出的使用效率。于是，开启了以规范化制度建设，替代行政动员的艰难的制度建设过程。[1]

二、事业单位分类改革与政府间事权划分

我国教育财政拨款模式的形成经历了一段漫长的历史，至今仍存在许多问题，影响了教育资源配置效率的提高。从财政支出的制度建设上看，走过了两个主要的阶段：（1）基数加发展（1978—1985年），特点是当年各校的经费分配额以其前一年所得份额为基础，适当考虑当年变化情况；（2）综合定额加专项补助阶段，可以被认为是从1986年至今仍然使用的拨款方式，不过，也可以将2002年至今的阶段作为独立阶段，称为“基本支出预算和项目支出预算”。

“综合定额加专项补助”的核算方法：确定一名学生的经费综合定额，然后乘以当年的在校生数，再加上一定的专项补助经费。在省域范围内，相同学科的学生获得的综合定额是一致的，差异主要通过专项补助体现，这在一定程度上造就了高校的“千校一面”。

2002年后的改革，主要体现为落实财政制度改革“三驾马车”中的“集中收付制度”，将预算核算方式改革为“基本支出预算和项目支出预算”，希望通过改进财政管理模式，将预算外资金也纳入财政管理，从源头上、制度上预防和治理腐败。

在地区间财政能力和责任差异巨大的情况下，统一财政支出责任需要将中央与地方财政事权和支出责任，以法律和行政法规的形式规定，让行政权力在法律和制度的框架内运行，加快推进依法治国、依法行政。于是，2016年国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，开启了治理结构与财政支出制度改革同时启动的法治化进程。[2]到目前为止，教育机构依据履行公益性的程度差异，划分为公益一类和公益二类两种，财政经费保障机制相应地也按照机构属性进行分类管理。因此，我国教育财政制度还处于从国家动员机制，转型为政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化的过程中。