1.1 农村义务教育经费保障新机制的背景与实施内容

1.1.1 农村义务教育经费保障新机制的实施背景

“新机制”改革的实施，是我国教育财政体制的又一次重大的调整和改变，是在一定的历史时期和社会背景下为推动农村义务教育发展应运而生的。

我国是一个农业大国，一直以来，党和政府都高度关注农村发展问题。21世纪初，为了促进农业的健康发展和农村的可持续发展，减轻农民的生活负担，我国从2000年开始实行农村税费体制改革，到2003年该项改革已经覆盖全国所有省份（除西藏以外）。农村税费改革的主要内容有：取消面向农民征收的行政事业性收费和政府性集资或基金；取消农村教育费附加和教育集资。这些收费项目被取消，使农村义务教育失去了两条最主要的收入来源，导致农村义务教育资金严重不足。

为了解决税费改革给农村义务教育带来的问题，2001年国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》（国发〔2001〕21号），提出了农村义务教育要实行“由地方负责、分级管理、以县为主”的管理体制。“以县为主”的管理体制使以往散布在乡村级政府的教育责任和工作都上收到了县级层面，县级财政要负责对农村义务教育的投入。同时，国务院还提出中央和地方财政应该补足农村税费改革带来的教育经费缺口，确保农村义务教育投入不低于税费改革前乡统筹中的农村教育费附加、农村教育集资及正常财政投入的总体水平，并使教育投入水平逐年增长。但是，“以县为主”的体制并没有完全使农村义务教育完全走出困境，农村义务教育依然存在很多问题。

第一，政府投入不足，经费缺口大。对于教育经费，1993年《中国教育改革和发展纲要》提出，到20世纪末要实现国家财政性教育支出占国内生产总值（GDP）的4%。但直到2012年这一目标才首次达成，国家财政性教育支出占GDP的比重为4.28%。尽管如此，此后两年持续下降，2013年和2014年该比例分别为4.16%和4.15%。而根据联合国教科文组织提供的资料，21世纪初OECD国家公共教育经费占GDP的比例平均值为5%，发展中国家公共教育经费占GDP的比例平均值为4.5%。直至今日，我国的公共教育经费占GDP的比例甚至在发展中国家中都处于低水平的位置。

具体到农村义务教育，在农村税费改革前，农村义务教育经费的来源主要有预算内拨款、农村教育费附加、农村教育集资和学杂费收入，其中向农民征收的农村义务教育费附加和农村教育集资是仅次于国家预算内财政拨款的第二大经费来源。实行“以县为主”的管理体制后，农村义务教育所需的资金主要依靠财政拨款，虽然中央和省级政府加大了转移支付力度，但难以弥补由于改革带来的义务教育经费硬性缺口。按农村义务教育经费保障基本线（初中生均1500元，小学生均1200元）测算，2003年全国农村小学财政拨款缺口总量为448.4亿元，初中达652.7亿元，合计缺口在1100亿元以上[3]。

农村义务教育经费缺口集中体现在以下三个方面。一是农村义务教育阶段中小学公用经费的严重不足。公用经费是保证学校正常运转的经费，这一经费的到位和使用情况在发达和贫困的地区差异很大，发达地区生均预算内公用经费平均可达500元以上，而中西部地区还有上千个县区的生均财政预算内公用经费标准仅有几十元[4]。二是用于改善办学条件的资金缺口大。农村税费改革后，教育收费和集资均被取消，农村中小学办学条件无法得到改善，危房改造和校舍的建设等都失去了经费来源。2004年全国小学的校舍危房比例为5.6%，初中3.7%；农村小学的危房比例为7.2%，初中5.1%[5]。三是“普九”债务缺乏偿还的资金来源。农村税费改革中取消了一系列的收费项目，造成了为了达到“普九”目标而欠下的巨额债务失去了偿还的资金来源，农村“普九”债务几乎沦为一摊死债。黑龙江省“普九”期间债务达到24.6亿元，从“普九”完成至2007年完全化解债务，这一时期内还增加了20多亿元债务，总体达到将近50亿元[6]。

第二，财权和事权不对称，地方政府负担过重。农村税费改革以来，全国地方财政自给率都比较低，2001—2004年依次为41.28%、55.72%、57.17%及57.75%[7]。据财政部统计，2002年在中国2800多个县政府中，有财政赤字问题县的比例高达73%。全国县辖乡、村的债务总规模高达5355亿元，相当于平均每个县欠债2.55亿元之多[8]。掌握主要财力的中央和省级政府并没有承担主要的教育责任，而承担了大部分责任的县级政府却在财政上捉襟见肘。特别是在取消农村教育费附加和教育集资以后，县级政府和财政更是面临着无法承担的重负。这种财权和事权的不对称、权力和责任的不统一，是造成我国农村义务教育发展迟缓的重要原因。

第三，政府间投入责任不清，分担比例不明确。“以县为主”的管理体制减轻了农民的负担，使从前的“义务教育农民办”转变为“义务教育政府办”[9]。但是，这种管理体制主要强调了县级政府要在农村义务教育管理和投入中履行责任，既没有明确地划分各级政府在农村义务教育经费保障上的责任（尤其是中央和省级政府的责任），也没有明确各级政府分担义务教育投入的比例。无论在法律上还是规章制度上，都没有对这一机制做出明确的划分，政府间的关系模糊、责任不清，更加削弱了农村义务教育投入力度。

1.1.2 农村义务教育经费保障新机制的主要实施内容

“以县为主”的行政和财政管理体制在县际经济差别巨大的情况下难以确保县域之间义务教育发展水平的均衡性，亟待中央建立新的经费保障机制，以推动农村教育改革向前发展，“新机制”正是在这样的背景下实施。2005年年底，国务院正式印发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发〔2005〕43号），决定将农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制。2007年年底，根据新机制的运行情况，国务院又决定进一步提高保障的范围和水平，加快推动农村地区教育发展。“新机制”改革主要有以下六大内容（如表1-1所示）。

第一，免除农村义务教育阶段中小学学生的学杂费。这部分资金由中央和地方共同、按比例承担，西部地区的分担比例是8∶2，中部地区为6∶4，东部地区除直辖市外，按财力状况确定。

第二，为农村中小学生提供免费的教科书。这部分资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行解决。

第三，补助寄宿生的生活费。这部分资金由地方独自承担，补助的标准和补助对象由地方政府自行决定。

第四，提高公用经费的保障水平。这部分所需资金由中央和地方政府按比例承担，分担比例与免除学杂费相同。

第五，建立中小学校舍维修改造的长效机制。对中西部地区，中央根据学校的在校生数和校舍生均面积、使用年限、造价等因素核算所需的资金，由中央和地方按照5∶5比例共同承担。东部地区由地方政府自行承担，中央给予适当奖励。

第六，对农村中小学教师工资建立一定的保障机制。中央继续按照现行体制，对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持。省级人民政府加大对财力薄弱地区的转移支付力度。

表1-1 “新机制”政策内容

分析“新机制”的实施内容，整体来看，“新机制”表现出以下三方面内涵和特点。

首先，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。农村教育牵涉面广、关系复杂，不仅有学校公用经费的拨付问题，还有学校建设、教师工资保障、贫困家庭学生补助等一系列问题。以前公共财政主要覆盖教师工资和公用经费，提供一些针对校舍改造的专项，对贫困生、寄宿生的补助基本上没有。“新机制”要求，不仅要继续巩固和完善教职工工资保障机制，还要把资助贫困家庭学生经费、学校公用经费、校舍维修经费全面纳入财政保障范围。

其次，明确农村义务教育经费保障中中央和地方共担的原则。与以往的经费保障机制不同是，“新机制”改革所需资金由中央与地方分项目、按比例分担，在以中央财政为主的同时，重点向中西部地区倾斜。在免除学杂费和提高公用经费保障水平上，西部地区中央和地方的分担比例为8∶2；中部地区为6∶4；东部地区除直辖市外，分省确定。在提供免费教科书上，国家课程教科书由中央财政承担；地方课程教科书则由地方财政承担。在家庭经济困难寄宿生生活费的补助上，国家出台基本补助标准（小学每人每天2元，初中3元，每年按250天计算）；中央对中西部地区承担50%，对东部地区予以奖励性补助。在校舍维修改造上，中西部地区中央和地方分担的比例为5∶5；东部地区则主要由地方承担，中央予以适当奖励。

最后，经费省级统筹，管理以县为主。“以县为主”的管理体制使得教育经费中心过低，不利于县际均衡，造成了农村义务教育发展的不平衡问题。因此，“新机制”提出，义务教育经费主要在省级层面进行统筹，实际管理的权限放在县级层面。具体来说，“省级统筹”是指省主要负责落实中央转移支付资金，确定省级及省级以下各级政府的经费分担责任，制定辖区内经费保障机制改革的各项具体政策措施；“以县为主”是指县级政府要将农村中小学各项经费全部纳入预算，建立健全科学规范、高效快捷的资金拨付制度；建立健全农村中小学各项财务管理制度。