三、高校内部管理体制和教师队伍建设问题

当前我国高校内部管理存在着高校内部权力分配集中化和官僚化现象严重、学术权力和行政权力之间存在冲突，以及高校教师队伍建设评聘制度执行不严格、教师职称结构不合理的问题。

（一）高等学校内部权力分配制度问题突出

根据1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》），我国高等学校的内部管理体制实行的是党委领导下的校长负责制。具体而言，在我国的高等学校里，党委是学校领导的核心，统一领导学校的各项工作，支持校长独立负责地行使职权。党委的职责主要是：执行党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。校长则全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。

从整体来看，我国高等学校的这种管理体制是符合我国高等教育的发展规律的，并且在实践中也取得了积极的成果。但是在一些具体的管理实践过程中，还存在一些问题，主要表现为两个方面，一是校院权力分配上的权力集中化和官僚化，二是高校内部行政权力严重制约学术权力。

1.校院权力分配上的权力集中化和官僚化

在我国高等学校内部权力分配上，当前的一个突出特点就是权力过多地集中在校级层面上，学院的权力相对比较薄弱，这主要体现在以下几个方面。一是财务权。按照1997年颁布的《高等学校财务制度》第五条的规定，我国“高等学校实行‘统一领导、集中管理’的财务管理体制；规模较大的学校实行‘统一领导、分级管理’的财务管理体制”。这一规定，体现了我国高等学校在财务管理上的统一性和灵活性。然而在具体的管理实践中，目前我国高等学校的财务权大多采取的是“统一领导，统一管理”的模式，财务权还主要集中在校级层面。例如，在政府拨付经费和学校自主创收经费的分配上，一般是学校按照一定标准预留部分作为校级行政及学术管理费用，然后按学校等有关规定分配到校级各职能部门，由它们来决定这些经费在各专业学院之间的分配。二是人事管理权。目前我国高等学校的人事管理权力同样集中在校级层面。按照《高等教育法》的规定，聘任与解聘教师以及内部其他工作人员属于校长的职权。这就是说，学院在人事分配上没有多少决策权。尽管我们看到一些高等学校的学院也可以自行聘任教师或其他工作人员，但是这些人员的各方面待遇等不属于学校所负担的范围，需要学院自行解决。另外，目前我国大部分高等学校对教职员工的考核也由校级相关职能部门来完成，包括教师职称的评定标准、程序等也是如此。三是资源配置权。合理的资源配置是高等学校管理的一个重要方面。从我国目前的高等学校管理现状来看，资源配置主要还是学校的事情，即学校掌握着资源配置的主要权力，学院在该方面的可支配权力十分有限，也十分弱小。

我国高等学校中的这种权力集中化倾向不仅严重制约了学院办学积极性的发挥，而且也使得学院的办学主体地位得不到体现。有调查显示，目前二级学院完全拥有办学主体地位的仅占8%。[17]

在我国高等学校管理中，校院权力分配的另一个突出问题是官僚化比较严重。我们知道，权力本身是使高等学校更好地运行的一种保障，或者说它是高等学校管理的一种手段，但是在现实中，我们往往把权力当成了一种目的。在校院权力分配中，这种现象一方面体现为校级层面的职能部门在高等学校各项事务中拥有绝对的决策权，而学院则完全沦为校级政策的一种执行机构；另一方面，这种现象也体现为校院领导严格的等级制度。在我国，高等学校的各级领导都具有一定的行政级别，下级领导必须服从上级领导成为一种不言自明的管理原则，所以对于高等学校中学院一级的领导来说，其自主管理学院的权力不能得到全面的保障，因此很难放手进行大胆的改革尝试。

当前，在各种教育改革的呼声下，虽然一些高等学校开始注重学院的自主发展，但是从现实情况来看，这种自主发展很多还停留在形式层面。因为与以前相比，学院的权力确实增加了不少，但这些权力事实上仅是一种“虚”的权力。例如，学院可以在课程设置、专业设置、教师聘任等方面“放开手”去自行管理，但最终的“拍板权”不是在学院层面，而是在校级层面。在这种情况下，学校看似把很多权力都下放到了学院，似乎做到了权力的“合理”分配，学院也获得了比以往更大管理学校的自由，但是由于“决定权”最终不在学院，所以依旧不利于发挥学院的创造性，很多时候学院的管理还会演变为顺应或迎合学校层面领导的意愿，从而使学院的权力完全被“架空”。

借用公共行政与公共管理的相关理论来概括高等学校的上述权力分配模式，我们可以说“权力集中化”实际上就是学校“既掌舵也划桨”，而“权力官僚化”实际上就是学校“只掌舵，而不划桨”。而不管是前者还是后者，它们都不能让学院的自主性完好地发挥出来。

2.行政权力对学术权力的制约

学术权力和行政权力作为一组相对的概念提出，是我国特殊的现实情况使然。由于长期以来我国政府对大学实行中央集权管理，在管理上沿袭行政管理体制，大学缺乏办学自主权。受这种外部环境的影响，大学内部也常常采用行政管理来取代学术管理，教师的自主权有限，大学内部的学术组织权力被虚化。在高校扩招之后，在社会转型期高等教育大社会的发展背景下，我们提出了学术权力、学术自由等概念。学术权力在我国当前高等教育改革的语境下，仍然主要针对高校内部行政权力膨胀而言，同时也反映出高校当今的时代任务——建设一流的大学，积极培养全面的创新型人才，自主开展基础科学研究。但在高校内部，目前新出现了一些学术权力滥用的局面，这是传统的官本位文化对学术人及其学术活动的扭曲，并不全然是兼职行政人员的教授行政权力膨胀的结果。与此同时，学术权力还必须警惕市场经济对学术活动的不良**。在高校管理不够完善，民主法治尚未健全的转型期，高校杜绝市场利益对学术活动的**，踏实做好长期性的、战略性的创新型人才培养和科学研究的工作。

（二）高校教师评聘制度执行不严格

在我国高校教师职称评聘制度中，我们发现存在以下主要问题。

1.职称与职务不分，职称评审与职务聘任不分

从严格意义上来讲，职称属于人才评价范畴，而职务属于人才使用范畴。职称标志着专业技术人员的学术水平、工作能力和工作成就，是一种资格。而职务则是同职权相联系的工作岗位，任职需要相应的资格条件。高校教师职称评审是对高等学校教师的学术水平、工作能力、工作业绩的综合测试。而高校教师职务聘任则是按岗位需要，依据一定的条件双向选择。教师上岗后完成相应的任务，在此前提下享受相应的报酬。高校教师职务聘任制的最大特点是高校自主聘任教师。这种聘任制度有利于加速建立适应社会主义市场经济体制的高校人事管理体制，提高人才评价的目的性和准确性。

2.职务聘任制未落到实处

在高校教师评聘制度中，职称评审与职务聘任的混淆，使得聘任制未落到实处。聘任制是以岗位的需求、明确的职责和具体所需求的任职条件为聘任前提，实现社会化的竞争机制。但是由于高校用人制度相应的配套措施严重滞后，社会保障体系不健全，人才流动渠道不畅通，加之执行过程中的种种偏差，造成聘任制难以落到实处，聘任制的实质无法得以体现。

3.职称评审体系不完善

现行高校教师职称评审体系具有很多不完善的地方，存在着重科研、轻教学，重数量、轻质量等弊端。在职称评审条件中，明确规定了教师的专著、论文、科研项目指标，而对教学工作量、教学效果等却没有明确的标准和要求。因此，一方面，这样会导致职称评审轻教学、重科研。很多教师把主要精力用于搞科研，轻视教学工作，不愿意多上课，甚至无心执教。这必然会影响教学质量，在客观上就将教师向轻教学、重科研的方向上引导。另一方面，这样会导致职称评审过于重视科研数量，而轻视科研质量。评审者只需看参评者是否符合学术成果数量的硬指标，而不需关心学术成果是创新性的，还是诠释性的；是思想深刻的，还是缺乏创建的。在这样的职称评审环境下，学术必然要为个人利益所驱动，而丧失其独立性、创新性和前瞻性。

高校教师职称评审，关涉高校师资队伍质量意义甚大。如果说职称比例结构是标明高校教师学术实力的显性因素，那么高校教师职称评审是关涉高校教师学术实力的隐性因素。我国高校教师职称比例结构及相关问题的解决，既要在高校层面注重独立自主依靠广大教师民主决策渐进式地改善，又需在高校教师职称评审上落实高校教师聘任制，健全相关制度，从而在师资质量上有所保障。

（三）高校教师职称结构不够合理

根据学校定位，我们将学校层次分为研究型大学、普通本科与高职高专三类层次院校。研究型大学，在此我们主要以“985工程”划定的高校为研究对象；普通本科院校，主要是未进入“211工程”的院校以及普通本科。

1999年，教育部印发了《关于新时期加强高等学校教师队伍建设的意见》（以下简称《意见》）。关于教师职称比例结构方面，《意见》规定，到2005年，高校教师在职务结构方面的建设目标是“教授、副教授岗位占专任教师编制总数的比例，教学科研型高校一般为45%～55%，少数学校可以达到60%；教学为主的本科高等学校一般为30%～40%；职业技术学院和高等专科学校一般为15%～25%”。北京师范大学教育学院“普通高校教师工作状况调查”课题组于2007—2008年进行的调查[18]，结果如下：

1.研究型大学教师职称比例结构状况

我们将我国研究型大学中级教师以上的师资结构分为四种模式：金字塔结构、卵形结构、倒金字塔结构以及凹形结构。[19]研究发现，教师职称比例结构不同的院校，其结构类型的形成并非是一成不变的。例如，金字塔形结构的高校，位于顶端的数量较少的教授，其比例在逐年上升；而后来呈凹形的院校，之前也先后经历了金字塔、卵形以及倒金字塔类型的发展，成为现在的凹形结构。根据前述研究型大学教师职称比例的总体变化趋势，教授所占比例在不断增长，以后研究型大学的教师职称比例结构还会发生变化。

第一，从年龄维度来看，我国研究型大学教授、副教授主要集中于1970年之前出生，即40岁以上的教师群体；而讲师、助教则主要集中于1970—1979年以及1980年后出生的人之间，其中，30～39岁者，讲师所占比例为63.2%，30岁以下者，助教所占比例为62.1%。由此可见，研究型大学教师职称随着年龄变化呈现明显的变化，年龄越大，所评职称越高。

第二，从性别维度来看，副高级以上者，男教师所占比例要高于女教师。与之对应，讲师及其以下者，男教师所占比例低于女教师所占比例。在性别上，教师职称是存在差异的，男教师要优于女教师。

第三，从学历维度来看，教授、副教授最多还是集中于博士学位持有者群体，而讲师多集中于硕士学位持有者之间，助教则最主要集中在学士群体中。

第四，从教龄维度来看，教授、副教授主要集中于教龄长的群体。教龄越长，高职称教师所占比例也越高。

第五，从专业领域来看，自然科学领域，教授、副教授所占比例约为64.6%；其次是工学领域，教授、副教授所占比例约为57.8%；最后是人文社科领域，教授、副教授所占比例仅为51.1%。在不同的专业领域，教师职称结构是不一样的。

第六，从“近亲繁殖”[20]的角度来看，留校任职者中教授、副教授所占比例为58.4%，非留校任职者中教授、副教授所占比例为54.8%。不难发现，研究型大学教师的职称晋升，多少受“近亲繁殖”的影响。

2.普通本科院校教师职称比例结构状况

调查研究发现，普通本科院校教师职称结构与年龄、性别、学历等变量的关系如下。

第一，从年龄维度来看，不同的年龄段所凸显的教师职称比例也不一样。1950年前出生者，教授于其中所占比例最高，达50.7%；1950—1959年和1960—1969年出生的两个年龄段中，副教授所占比例均为最高；1970—1979年的年龄段中，讲师所占比例最高，达62.0%；最后是1980年后出生的年龄段中，助教所占比例最高，达83.4%。由此可见，与研究型大学一样，普通本科院校教师职称随着年龄变化呈现的变化更加明显，年龄越大，所评职称越高。

第二，从性别维度来看，在教授、副教授职称上，男教师所占比例远远高于女教师。与之对应，在讲师、助教职称上，男教师所占比例低于女教师所占比例。普通本科院校教师职称存在更为明显的性别差异。

第三，从学历维度来看，博士学位持有者群体中，教授、副教授所占比例最高。持有硕士学位的群体中，讲师所占比例最高。助教则最主要集中在学士群体中。

第四，从教龄维度来看，教授、副教授主要集中于教龄长的群体。教龄越长，高职称教师所占比例也越高。

第五，从专业领域来看，教授、副教授所占比例最高者为工学领域，累加比例约为48.1%；其次是自然科学领域，教授、副教授所占比例约为40.4%；最后仍然是人文社科领域，教授、副教授所占比例仅为37.6%。在不同的专业领域，教师职称结构是不一样的。

第六，从“近亲繁殖”的角度来看，留校任职者中教授、副教授所占比例为52.8%，非留校任职者中教授、副教授所占比例为50.1%，差异略低于研究型大学。

3.高职高专院校教师职称比例结构状况

调查研究发现，高职高专院校教师职称结构中，教授所占比例最小，仅占2.2%，副教授在其中应该是较高的职称。高职高专院校教师职称结构与年龄、性别、学历等变量的关系如下。

第一，从年龄维度来看，1970年之前出生的三个年龄段中，副教授所占比例均于其中达到最高；在1970—1979年出生的时间段中，讲师所占比例最高，为48.4%；在1980年之后出生的时间段中，助教所占比例最高，为79.7%。与前两者一样，高职高专院校教师职称，随着年龄的增长而提高。

第二，从性别维度来看，也显然存在着男女不平等的现象。在教授、副教授、讲师三种职称中，男教师所占比例均高于女教师所占比例；在助教所占比例中，则相反。

第三，从教龄维度来看，高职高专院校教师的职称，也随着教龄的增长而有所提升。具体来说，教龄在20年以上者，副教授、教授在其中所占比例最高；教龄在11～20年者，副教授所占比例最高；教龄在6～10年者，讲师所占比例最高；教龄在5年以内的，助教所占比例最高。

第四，从专业领域来看，教授、副教授累加比例，由高到低依次为：自然科学24.1%，人文社科23.5%，工学19.5%。

第五，从“近亲繁殖”的角度来看，留校任职者中教授、副教授所占比例为32.5%，非留校任职者中教授、副教授所占比例为21.6%，差异显著。

4.高校教师职称比例结构问题分析

就研究型大学的教师职称比例结构来说，教授、副教授、讲师比例结构呈卵形、倒金字塔形结构的高校，其自身科研创新实力更为充实，竞争力也更强。

通过不同层次高校教师职称比例结构的分析，我们发现，无论是研究型大学、普通本科还是高职高专院校，高校教师职称比例的分配，职称的晋升，均受其年龄、学位、教龄的影响。年龄、教龄越长，教师职称提升的可能性就越大。学位越高，高校教师职称也倾向于越高，这是与我国改革开放后关于教师职称的政策法规密切相关的。

三类层次院校教师职称比例结构，均在性别方面差异显著。男性教师晋升职称相对女性教师而言更为容易。我国高校教师在职业发展方面还存在一定的性别差异。

对于研究型大学而言，“近亲繁殖”现象会影响到教师职称晋升，尤其是晋升高级职称上，相对于外校取得学位者，留校任教者晋升高级职称要为容易。“近亲繁殖”在我国作为高校普遍存在的现象，有其存在的合理性。“中国‘近亲繁殖’的教师受母校及导师荫庇，有较多资源与机会参与学术会议，申请主持或参加各级科研课题”，“中国高校‘近亲繁殖’教师的科研产出比非‘近亲繁殖’教师稍高”。[21]这进而会影响到高校教师的职称晋升。而从长远来讲，中国高校教师“近亲繁殖”的利弊，仍然是一个需要探讨的话题。中国高校教师职称仍然存在着“论资排辈”的现象，主要体现在高校教师职称偏重于教龄、教师年龄等因素。

（四）大学教师创新力问题

当前，我国大学教师创新力存在的问题主要有大学教师创新力根基不实和整体水平不高。这些问题直接表现为大学教师创新意识淡薄、创新知识缺乏、创新思维滞后、创新能力薄弱、创新成果有限。其间接表现为大学高层次拔尖创新人才培养能力不足，人才培养质量差强人意；原创性科研成果较少，影响力偏低；科技成果转化率低，服务社会能力不强。

大学教师创新力的培养与发展受到诸多不利因素的制约。一是在国家和政府层面，知识产权制度还不完善，相关资源投入不足，现代大学制度整体推进成效尚不明显。二是在大学层面，大学的权力结构、组织结构、管理结构、学缘结构、急功近利的人才观以及大学的评价制度、职务聘任制度、分配制度中都存在不利于教师创新力培养和发展的因素，而且普遍缺乏鼓励教师创新力发展的文化氛围。三是在社会层面，大学与社会尚未实现全面对接，产学研一体化的深度和广度还很有限，社会提出的课题还不能及时有效地激发大学教师的创新“欲望”，而且企业与高校不同的科研评价导向也不利于教师创新成果的评价与转化。具体来说，制约大学教师创新力提升的因素及其表现如下。

1.高校资源配置的不合理制约了大学教师创新力的提升

高校资源配置的不合理表现为如下几个方面：第一，传统的项目制课题管理模式束缚了大学教师的创造力的发挥，特别是目前注重课题审批而忽视课题结题评估的现象十分普遍，这种现象不仅腐蚀了大学教师创新力的提升，而且导致极大的资源浪费。第二，教师资源配置管理不科学。高校人才队伍薄弱影响高校人力资源的有效配置。高层次的学科带头人缺乏，紧缺专业的教师引进难，教师获得学习进修的机会少，知识老化严重，知识更新的现代化科研型教学人才紧缺，这些都使得高校人才队伍的状况同经济发展的要求不相适应。随着高校连续扩招，高校教师队伍出现了总量不足、结构性短缺的状况，很多教师超负荷工作。[22]

2.遴选聘任机制的不合理制约了大学教师创新力的提升

遴选聘任机制的不合理表现为以下几点。第一，行政权力干涉。例如，不少的院委员会由行政人员组成，而非学术专业人员；教授对人才的评议结果要送交学校审核，由行政领导做最终聘任决议。这些做法带来的不良后果有二：一是行政人员由于缺乏专业知识，对于教师学术能力的判断和评价往往不准确，不利于遴选真正具有创新力的教师；二是行政管理方式倾向于从量上考察应聘者发表文章的多少或发表刊物的等级，而不是从质上评价文章本身的创新性高低。这既是一种偏颇的评价标准，也对教师形成了学术成果重量不重质的不良导向。第二，学术成果的欺骗性。目前以学术成果评价学术能力的方式虽然有一定的合理性，也发挥了重要的作用，但同时存在不足之处。一些学术成果即便是发表在高水平期刊上也不能代表教师的创新力很高。例如，依托重大课题取得的学术成果较容易在权威期刊上发表，但其本身的创新性并不一定高。同理，教师的许多任务式研究都不能反映教师本身的研究兴趣和创新能力。因此，如果不对学术成果做深入的分析和客观的评价，很难真正判断出教师的创新力水平。

3.考核评价机制的不合理制约了大学教师创新力的提升

考核评价机制的不合理表现为：第一，考核方式重量化轻质化。科研成果用数字衡量，将极大地抹杀教师的创新力。这主要表现为注重论文的数量，忽视论文的质量和影响力（引用率）。强调论文数量和刊物等级的考核方式，使得教师放弃自己的研究兴趣，盲目追逐所谓的“研究热点”，迎合刊物的要求；还使部分教师追求在外文期刊上发表文章，这导致教师的研究紧跟国外研究的趋势，对中国本土的问题漠不关心，有碍我国学术的创新和发展。第二，考核周期过短，急功近利的风气严重。学术产出，尤其是高质量的学术产出，需要一个较长的时间过程和干扰较少的外部环境。过短的考核周期让教师疲于奔命，这是对创新力的扼杀。此外，过于频繁的考核，还会刺激学术剽窃的出现。第三，考核标准单一。单纯以论文发表为标准的考核忽视了不同学科学术创新过程的异质性。单纯以论文发表为标准的考核忽视了不同特点教师的创新力差异。有些教师擅长科研，有些教师则在教学上独树一帜。仅仅对论文进行考核，对于科研成果少但教学效果突出的教师不够公平，必将打击这类群体的积极性和创造力。第四，考核结果未与续聘条件挂钩。高校对于考核不合格的教师，一般采取抵扣奖金或津贴的办法。考核结果与奖惩挂钩，但并不影响续聘。这一问题与高校退出机制欠缺一起，导致高校无法及时淘汰创新力不足的教师。

4.激励保障机制的不合理制约了大学教师创新力的提升

由于我国高校教师的退出机制基本上是一纸空谈。聘任制实则是终身制。高校退出机制的严重欠缺是影响教师创新力的重要因素。首先，退出机制的欠缺使已经在岗的教师缺乏竞争意识，逐渐失去学术创新的动力。其次，退出机制欠缺导致教师队伍无法正常流动，不利于活跃学术气氛和促进学科创新。