四、改革创新是教育发展的强大动力

教育事业要发展，改革创新是其根本的动力。教育优先发展，育人为本，促进公平，提高质量都需要通过改革创新来实现。胡锦涛总书记在全国教育工作会议上的讲话中指出：“必须坚持改革创新，创新人才培养模式，深化办学体制改革，深化教育管理体制改革，加强教育国际交流合作，进一步消除制约教育发展和创新体制机制障碍，全面形成与社会主义市场经济体制和全面建设小康社会目标相适应的充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的教育体制机制。”[19]

改革开放以来，我国教育是依靠不断的改革创新而发展的。1985年，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，就如何开展教育体制改革做出了系统的安排，自此以后，“教育改革”就成为中国教育事业发展的重要推手，成为整个国家改革开放事业的重要组成部分；2002年9月8日，江泽民同志在北京师范大学建校100周年庆祝大会上发表的重要讲话中，首次明确提出“教育创新”的概念，系统地阐述了关于“教育创新”的思想，提出“教育创新，与理论创新、制度创新和科技创新一样，是非常重要的，而且教育还要为各方面的创新工作提供知识和人才基础”。“教育创新”成为整个国家创新体系的重要组成部分，成为新时期深化教育改革、推动教育事业发展的重要动力。

（一）改革创新是时代进步对于教育事业提出的必要要求

教育事业既担负着传承人类文明的重任，又要为未来培养新一代的公民。教育工作的内容和效果都具有滞后性，这是众所周知的事实。正是由于教育工作内容与教育效果的滞后性，教育体系本身也具有某种程度上的“保守性”——比起其他社会领域的变化来说，教育体系本身的变化是比较缓慢的，从教育观念到教育体制，从课程设置到教学方法，从评价方式到管理模式，经常性地与其他社会领域的变革发展不协调，甚至存在着不同程度的不适应。在一个社会变化比较缓慢的时代，这种教育系统与其他社会系统之间的不协调、不适应不太能够引起人们的关注，甚至可能为人们所忽视；但是在一个快速变化的社会，这种不协调、不适应是显得尤其明显，教育系统容易受到社会的广泛批评和责备。由此而来，社会上要求教育改革和创新的呼声也就越来越高；从教育系统内部来说，教育改革创新的压力也就越来越大。从这个角度来说，改革创新是时代进步对于教育事业提出的必然要求。

20世纪80年代中期，我国之所以要开展教育体制的改革，主要是因为当时的教育体制存在着与经济体制、科技体制不相适应的地方，存在着与现代化建设要求不相适应的地方。教育体制改革的根本目的就在于改变教育体制对于经济体制、科技体制和整个现代化建设的不适应性，激活整个教育体系服务于社会主义现代化建设的积极性、主动性和创造性，多出人才，出好人才。1993年《中国教育改革与发展纲要》的颁布，主要是基于1992年党的“十四大”关于建立社会主义市场经济体制的决定，为了建立一个与社会主义市场经济体制相适应的新的教育体系。1999年，《中共中央关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》则主要是为了应对20世纪90年代中叶以来知识经济的挑战以及由此而来的科技竞争、综合国力竞争的挑战，提高国民素质。进入21世纪，世界格局正在发生深刻的和全面的变化，科学技术继续日新月异，深刻地改变着自然、社会和人类的内心世界；人才竞争更加激烈，高层次创新型人才的争夺更加白热化；国际金融危机尚未结束，凸显了以个人主义、功利主义和消费主义为基础的美式中产阶级生活方式的危机；我国经济建设、政治建设、文化建设以及生态文明建设全面推进，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，生产方式、生活方式和社会交往方式正在发生深刻变革；现代化面临的人口、资源、环境和道德压力日益巨大，调整经济结构、转变发展方式、促进社会公平、保持社会稳定、团结和进步的任务更加迫切。所有这一切外部社会环境的变化，都要求我们进一步深化教育改革创新，推动教育事业的健康发展，增强整个教育体系的适应性，继续提高国民素质，培养大量的高素质创新人才，满足人民群众接受良好教育的愿望，加快教育强国、人力资源强国的建设力度，为中华民族伟大复兴和人类文明进步作出更大的贡献。

（二）改革创新是世界教育发展的潮流

应该说，从20世纪60年代开始，特别是20世纪80年代以后，世界上主要发达国家就开始进入一个教育改革的活跃期，力图通过教育改革保持在冷战时代以及在后冷战时代各自的科技优势、经济优势、军事优势和政治优势。美国高质量教育委员会继1958年颁布《国防教育法》之后，1983年发表了一个具有里程碑意义的教育改革报告——《国家处于危机之中：教育改革势在必行》。1985年，美国民间科学团体美国促进科学协会公布了一份关于科学、数学和技术知识目标的研究报告——《2061计划：为了全体美国人的科学》。这份报告详细论述了全面改革美国初等和中等教育体系的设想、步骤、目标和科学依据。1991年，老布什总统签发了《美国2000年：教育战略》。1993年，克林顿政府颁布了《2000年目标：美国教育法》的全国性教育改革计划。进入21世纪，小布什总统提交了《不让一个孩子掉队》的法案，并于2002年1月8日在国会获得通过。两个月以后，美国教育部根据这一法案，出台了《美国教育部2002—2007年战略规划》，提出六大战略目标，包括“创建业绩文化”“提高学生的学业成绩”“建立安全的学校，培养学生坚强的品格”“将教育转化成为有科学证据支持的领域”“提高中学后教育和成人教育的质量，扩大入学机会”以及“创建教育部的卓越管理”。奥巴马总统上台以后，对《不让一个孩子掉队》法案的执行情况进行了全面的总结和反思，并已提出新的教育改革方案。

日本于1984年在内阁设立了“临时教育审议会”（简称“临教审”），负责制订教育改革的全部计划。1987年，日本内阁又设立了“教育改革实施总部”，负责落实“临教审”提出的改革方针。20世纪90年代以来，日本的教育改革进入了一个新的时期。1996年，日本政府将教育改革与行政改革、财政改革、经济改革、金融改革、社会保障改革一起，列为日本面向21世纪的“六大改革”，再次确认了教育改革的重要位置和必要性。2000年12月，隶属于内阁总理大臣的“教育改革国民会议”提出《教育改革国民会议最终报告》。次年，日本文部科学省根据这一最终报告制定《21世纪教育新生计划》（又称“彩虹计划”），全面规划新世纪日本教育改革事业，并提出具体改革的措施和执行的时间表。[20]2001年也被称为日本“教育新生元年”。2006年修订《教育基本法》，2007年修订《学校教育法》，2008年修订《学习指导领域》，日本教育体系正在经历一个持续的、全面的变革当中。

在英国，20世纪80年代政府颁布了“1988年教育法”。该法案的颁布被视为英国教育改革的里程碑，它在很大程度上改变了英国政府的办学思想及管理模式，使英国教育体制在20世纪末发生了一场深刻的变化，先后成立了“英国教育标准局”“英国继续教育拨款委员会”“中小学教育拨款委员会”及“教师培训局”等半官方机构，负责具体的管理事务。它们与教育部不再维持行政上的隶属关系，而变为独立的行政部门，直接向英国教育大臣负责，每年根据政府对教育发展的原则性立场制订具体实施计划并落实。政府还通过定期公布全国优劣学校名次等手段，引进竞争机制，让家长们为孩子自由选择优等学校。进入21世纪，英国教育与技能部提出了14～19岁教育阶段的概念，对该阶段制订了战略规划和政策文件，如2002年的《14～19岁：扩充机会、提高标准》绿皮书、2003年的《14～19岁：机会与卓越》白皮书、2004年的《14～19岁课程和合格证书改革：14～19岁改革工作组的终期报告》以及2005年的《14～19岁：教育与技能》白皮书。2010年新年伊始，英国首相在“学习和技术世界论坛”开幕式上提出，全球经济正在恢复并将持续增长，这会带来许多工作岗位和相应的教育需求，教育将成为英国在21世纪增长幅度最大的产业之一。

从21世纪世界各国加快教育改革创新的背景分析、任务表述和改革的主要领域来看，主要是基于以下几方面因素的挑战及压力：第一，知识经济的挑战。自从20世纪90年代“知识经济”概念提出来以后，世界各国都在讨论教育如何为知识经济时代做准备，如何迎接知识经济时代产业方式变革、劳动力素质提升及市场快速变化等新因素的挑战。澳大利亚教育、科学与培训部出台了一系列改革方案和行动计划，涉及基础教育、高等教育、继续教育等众多教育领域，其目的就在于更好地帮助澳大利亚公民做好应对知识经济以及建立于其上的知识社会的全面挑战。在《知识社会的学习——面向信息经济的教育与培训行动计划》中提出，“教育与培训行业的贡献在于培养有技能的人，创新知识，为社区提供网上学习的终身受益的机会并为所有其他行业提供更有能力的劳动力”[21]。第二，卓越教育质量的追求。教育改革创新的另外一个动力来自于日益广泛的政府、企业、普通民众和教育系统内部对于教育质量的不满，这种不满不仅仅体现在基础教育阶段，而且体现在高等教育阶段；不仅仅体现在教育投入的不足上，而且还体现在高素质教育的不充分上；不仅仅体现在一些普通文化课程的学习上，更加体现在一些与青少年学生未来生存和发展有关的关键技能或能力的掌握上。总的来说，进入21世纪，一方面，整个社会对应教育的期望值越来越高；另一方面，各个方面人士对于教育质量的满意度越来越低。教育改革创新遂成为一种公众话题，成为政治家赢得民心的一项核心主题，也成为各种政治辩论的中心议题。第三，科学技术的迅猛发展。现代学校的出现一个重要的推动力量就是科学技术的迅猛发展及其对社会生活的广泛影响。没有18～19世纪的科学革命，就没有19世纪中后期科学课程的出现，就没有现代教育价值观念的确立。20世纪60年代以来特别是80年代以来，新兴科学技术依然保持快速发展的势头，使得教育内容的更新速度也不断加快。如何使一贯比较稳定的学校课程知识体系能够反映最新科学技术发展的要求，从小培育青少年学生爱学科、学科学并致力于科学研究的精神，造就大批高素质科学后备人才，成为摆在世界各国教育体系面前的一项重要改革任务。20世纪90年代以来互联网技术的出现，整体地改变了人类社会生产和生活的技术基础，未来学家在20世纪60年代预言的一个高度信息化时代已经出现。如何培育和提升青少年学生的信息素养，并帮助他们适应迅速变化的信息社会，也成为21世纪世界各国教育改革的重要背景和动力。第四，对积极的、负责任和有创造力公民的呼唤。当前，世界各国的教育改革除了要应对知识经济、信息社会和科学技术发展的需要之外，另外一个非常重要的原因就在于对积极的、负责任的和有创造力的公民的呼唤。教育事业育人为本，教育改革都会提出有关新人的形象。从世界各国教育改革提出的教育目的或目标来看，许多国家都非常重视积极的、负责任和有创造力公民的培育，把“积极性”“责任心”“批判性思维”和“创造力”作为新教育所追求的核心目标。在一些发展中国家，对于教育公平的追求也是推动教育改革的重要动力因素。如何扩大各级各类教育机会，使更多适龄人口的教育权益得到保障；如何分配优质教育资源，做到公平公正公开；如何在扩大教育规模的同时提高教育公平的程度，使教育公平成为制衡和预防社会不公平的重要手段，这些也成为新时期教育改革所要解决的重要问题。总的来说，世界各国在21世纪都期望能够通过教育改革提高教育质量，促进教育公平，增强整个教育体系的适应性和活力，以服务于国家的战略目标。

（三）改革创新要坚持自上而下和自下而上相结合

教育改革创新有两条基本的道路，一条是自上而下，另一条是自下而上。回顾中国教育改革开放三十年来的历史，人们可以很清楚地看到，受制于我国的政治体制和管理体制，我国教育改革基本上采取的是自上而下的路径。这主要表现在：每一时期教育改革的主体都是政府特别是中央政府，各级地方政府负责具体落实中央政府的改革设想，并为改革的成功创造必要条件；每一时期教育改革基本上都是由政府根据自己在这一时期的核心任务提出改革目标，确定改革内容，设计改革进程；每一时期的教育改革从政策制定、政策实施、效果评价到保障机制都是从中央到地方、从政府到学校、从学校到教师逐级传递，分级执行。尽管在这个过程中政府决策部门也逐渐重视来自教育第一线的意见和建议，召开各种各样的座谈会或征求意见会，但是总体来说，改革的核心议题不是由教育第一线的校长和教师们拟定的，而是由政府根据党和国家不同时期的经济社会发展任务确定的；改革的节奏不是由教育第一线的校长和老师们把握的，而是由教育行政部门设定的。为了使改革能够顺利进行，政府往往借助于行政和舆论的双重力量进行动员和推进。行政的力量就是对改革政策执行不力者进行行政问责。舆论的力量就是通过政府管理的主流媒体进行宣传和呼吁，积极介绍正面的典型经验。这种由政府主导的、自上而下的、得到行政和舆论力量双重支持的教育改革路径与我国的历史传统和现实国情有密切关系，有利于集中力量进行大规模的统一变革，有利于改革的全面推进，有利于强化政府部门对于改革的责任感。

自上而下的教育改革使各级政府行政官员特别是教育行政官员处于改革的核心、主导和主动的地位，具有很大的责任和权力，而将学校管理者、教师、学生、家长及更广泛的社会利益群体从总体上置于边缘、依附和次要的位置。教育改革的推进主要依靠行政命令、宣传动员，依赖于开会、发文件、抓头头、检查落实、典型经验学习、政府绩效评估等方式方法。这种改革路径的优点在于政策执行力度大、改革效率高、改革过程比较容易控制。依照中国的教育国情，这种路径选择在今后一段时期内仍然具有较高程度的合理性。但是，一些改革实践说明，这种路径选择也存在一些无法规避的风险。首先，各级政府在自上而下的改革中要承担很大的责任，不仅要为改革提供额外的、有足够吸引力的公共资源保障，而且还要承担可能的政治成本。如果一项教育改革措施不能够取得预期成效或者有损于一部分学生或家长的教育利益，那么政府就首当其冲地成为被批评的对象，成为教育舆论批评的中心。在一个媒体发达的时代，如果政府经常成为舆论批评的对象，客观上会降低政府本身的公信力，极大地影响政府行为的合法性。其次，自上而下的改革容易滋长下级部门、大中小学校和老师们“自主改革的惰性”，逐步丧失自主改革的积极性、主动性和创造性。最后，采取自上而下改革路径所面临的另一困扰是支持改革的理论、数据或信息的不充分性。这种不充分性一方面来源于改革行为自身的性质和围绕改革调研范围的有限性；另一方面来源于调查或征求意见中当事人的“讨好”行为，未能充分地反映真实情况。在这种情况下施行改革，很容易出现“上有政策，下有对策”的现象。

联合国教科文组织在观察了世界各国的教育改革实践后指出，“有助于教育改革成功的三个主要有关方面：一是当地社区，尤其是家长、校长和教师；二是公共当局；三是国际社会。过去的许多排斥现象都是由于其中的一方或另一方参与不足造成的。自上而下或从外部强制推进教育改革的种种尝试显然都失败了”[22]。教育改革创新除了传统的自上而下的路径外，还要高度重视自下而上的路径，要把两者有机地结合起来。比较起来，自下而上的路径更加强调微观的教育变革，更加强调学校和教师的改革主体性，更加强调专业学会和社区的参与，更加强调具体问题的有效解决。可以相信，只有当教育一线的教师和校长们形成了教育改革的自主意识并能够根据社会发展、学校发展和学生发展的要求不断地变革学校的时候，只有当自上而下的改革致力于为自下而上的改革创造更好的体制、制度和政策条件时，只有当教育改革成为一种不断自我完善的日常教育实践而不是一种社会运动时，教育改革才能成为真正地从政治层面走向日常生活层面，才能不断增强整个教育体系的活力和适应性。自上而下的改革和自下而上的改革相结合是教育改革走向成功的关键。