第一节 普及初等教育的背景

实现全民教育目标2和千年发展目标2取决于各国政府响应《达喀尔行动纲领》等国际文件的倡议，切实履行其提供免费义务初等教育的责任。普及初等教育要关注3个问题——①普遍接受和参与教育，②普遍续读和升级，③普遍良好的学习成绩和毕业率。这3个关切共同反映了让所有儿童入学、在校内定时升级并毕业的教育过程，同时反思了一些问题：儿童是否（有机会）入学，是否在不留级或退学的情况下在学校继续学习，是否完成了学业。[1]

本地区所有国家都是全民教育运动的参与国，有义务建立起能够满足所有学习者需求的、无歧视的、灵活的和负责任的教育体制，通过实施有效的社会政策和激励措施，提供免费的和人们承受得起的教育。反之，治理不善和服务体系欠佳会成为国家为儿童提供教育的障碍。除了提供免费的初等教育，需要降低入学的间接成本，特别关注生活在贫困中的儿童、遭受多种不利条件的弱势群体儿童以及受武装冲突、灾害或其他因素影响而不能接受教育的儿童，努力为他们创造学校教育机会。

通过分析调整后的小学净入学率，“一带一路”（有统计数据）的许多国家基本实现了普遍入学（入学率超过90%）。许多国家致力于普及基础教育，其义务教育已涵盖小学和初中，并逐渐延伸至高中。例如，2009年，泰国政府把免费学校教育的覆盖面扩大到12～15岁。2010年，巴基斯坦通过的宪法第18修正案第25a款呼吁为5～16岁的所有儿童提供免费义务教育。[2]

表3.1 各国到2015年普及小学入学的可能性

幼儿保育与教育是普及初等教育的重要基础。根据2012年的国家数据，不丹、柬埔寨、吉尔吉斯斯坦、老挝、阿塞拜疆、马其顿的学前教育参与率非常低，毛入学率从9%到28%不等，远远低于53%的全球平均水平。在绝对值增幅方面，南亚和西亚地区的进步最为突出，2012年的平均毛入学率达到55%，比1999年增长33个百分点。这些国家在学前教育入学方面取得的进步有助于初等教育净入学率的实质性改善。全民教育运动开始前，南亚和西亚地区是小学适龄儿童参与程度偏低的区域。以调整后的净入学率计算的初等教育平均参与率显示，该区域从1999年的78%（全球平均水平为84%）已经上升至2013年的94%（全球平均水平为91%）。

另外，由于没有重视阻碍儿童入学的结构性障碍，一些国家越是接近普及目标，要取得进一步的实质性进展也就变得越困难[3]（图3.1）。造成这种情况的原因有很多，其中最为普遍的因素是国家教育系统不能完全惠及极其贫困的边缘化人群。2006年至2012年，对发展中国家的61个住户的调查分析显示，20%最贫困家庭小学适龄儿童失学的可能性是20%最富裕家庭小学适龄儿童的3倍以上。在最贫困家庭，女孩比男孩更容易被排斥在教育之外。入学差距与居住地位置相关，农村小学适龄儿童失学的可能性是城市小学适龄儿童的2倍。[4]

图3.1 1999年和2012年各地区调整后的初等教育净入学率

资料来源：联合国教科文组织.2015全民教育全球监测报告[R].北京：教育科学出版社，2015：78-79.

值得注意的是，2000—2010年，绝大多数国家的小学完成率都有所增长。柬埔寨和尼泊尔的完成率增长了20多个百分点。在阿尔巴尼亚和蒙古，小学完成率平均提高了4%，而且贫困人口的完成率也有显著增长。[6]但是对普及目标而言，这些进展还远远不够，尤其是在那些教育基础薄弱的国家，贫困人口和平均值之间的差距在一些方面有所扩大。大多数国家的教育质量尤其是偏远地区的教育质量依然较差。一些因素如贫困、性别歧视、语言和出生地等对教育质量产生不利影响，而学校及教育体系往往无法采取针对性措施。

贫困和地理位置是影响小学参与率和普及率的重要因素。2000年以来，一些国家在上述两方面取得了重要进展，如尼泊尔、越南、柬埔寨和埃及的最贫困家庭的儿童初等教育普及率大幅提高。在尼泊尔，最贫困家庭的小学普及率从2000年的25%上升到2010年的61%，同时，该普及率与全国平均普及率之间的差距也同期缩小了8个百分点。[7]然而，塞尔维亚却有所退步，2010年的小学平均普及率是96%，但是只有85%的最贫困家庭的学生完成了初等教育，低于2000年的比例（88%）。[8]在城乡差距方面，老挝在1999年有28%的农村儿童从未接受过教育，而城市儿童只有5%。尽管农村儿童的这一比例在2010年降至21%，但依然是城市未上学儿童（6%）的3倍多。[9]

在“一带一路”国家，国家平均值表明，男女生小学入学率不均等的现象正在消除并已取得实质效果。初等教育已经实现或接近实现性别均等，只有少数南亚和西亚国家、阿拉伯国家还将在未来几年内就此继续努力。然而，这种均等性是整个地区汇总数据共同叠加的结果，很多国家在省级（或类似行政区划）及以下层面远远没有实现入学率的性别均等。

不断重视普及初等教育也为持续增加的中学入学率做出了贡献。2000年以来，许多国家初等教育完成率的增长使得越来越多的青少年在小学毕业后有资格继续接受中等教育。在中亚和中东欧地区，2013年的中等教育平均毛入学率达到95%以上。但是在阿拉伯国家的局部地区，如黎巴嫩（68%）、叙利亚（51%）和也门（49%），毛入学率远远低于同区域其他国家的水平。虽然南亚和西亚的毛入学率在2000年以后也实现了一定增长，但是因为起点低，依然未能达到75%的世界平均水平——该地区在2013年的毛入学率仅为66%左右。而十个东盟国家的比例在50%～105%。

自《达喀尔行动纲领》实施以来，大多数国家取得了明显进展，但是发展还很不均衡。突出的问题包括：向所有人提供优质教育服务，使儿童在法定年龄入学并留在小学阶段就读，改善学前教育和基础后教育机会，改进学校效能和学习成绩，确保性别平等，提高系统和治理的质量。因此，未来努力的方向应致力于消除阻碍扩大初等教育覆盖面的障碍，重点关注来自特定文化背景和偏远地区的边缘化学龄儿童，提高各级教育部门及教育类政策措施的有效性。