第五节　清朝的新政

自1903年开始的清朝新政，是清朝历史上最后一次，也是规模最大的一次自上而下的制度变革。新政之所以能够推行，现实原因是西方国家与清政府达成的妥协，以承认西太后的统治，换取中国全面的屈服与开放，而首先是中国政府机构与西方接轨。于是，总理衙门改为外务部，成为中国政府改革的先声，随后，政府改革一点点地并不是很有序地推行，直至1903年全面展开。其实，改革的更深一层动因还是来自中国内部，戊戌的使命依然需要完成。事实上，新政改革，在开始的时候基本上是依照戊戌的方案，从学俄学日入手。但是，西太后照抄戊戌方案，却坚决不给戊戌变法平反，中国20世纪最初也是最后一次和平的改革，就在这样一种别扭的政治空气中拉开了大幕。

一、新政的中央政府机构改革

庚子以后，首先改革的机构是总理衙门。八国联军侵占了北京、清朝政府全面妥协之后，西方列强自然觉得对中国有了半个主子的资格，可以理直气壮地对清政府发号施令了。他们早就不满意清朝外交机构暗含“天下中心”的自我感觉，竟然想“总理”中国的事务，于是，在“议和”尚在进行之际，就提出要求清政府将总理衙门改为外务部，各国公使的联合照会，甚至非常具体地规定外务部的地位必须排在六部之前，而且管部大臣必须由近支王公担任，部尚书必有一人是军机大臣，侍郎必有一人懂外语。由于中国已经没有了跟西方讨价还价的资本，尽管这些要求看起来很蛮横，但是，后来在外务部组建时，基本上都落实了。

改组之后的外务部，设四司、一厅、五处。四司为：和会司，负责安排各国使节觐见，派遣使节，以及本部官员的升迁考核；考工司，负责原来总理衙门的各种实业性的洋务，包括铁路、开矿、机器制造、军火和船政等等；榷算司，负责本部开支，关税监督，对外借还款，以及货币邮政等项事宜；庶务司，负责防务、边界，传教以及外国人的保护。一厅是司务厅，负责往来文书以及一切杂务。五处分别是俄、德、法、英、日处，分别负责办理与五国的交涉事务。改组后的外务部跟总理衙门职掌完全一样，只是机构正式化了，与其他六部机构大体相近，属官也跟六部一样，设郎中、员外郎和主事，变成了清朝政府的正式机关。显然，这样的外务部，跟西方国家的外交部门，还是不甚相同，并没有在实质上走上现代行政轨道。

1903年，改革正式拉开大幕。从1903年7月到1905年4月，清政府相继添设了商部、巡警部、学部和财政、练兵、税务三个处，开始以新机构的添置，逐步为取代旧机构做准备。其中商部相当于现代国家的工商部；巡警部标志着中国开始有了警察，相当于民政和警务部；学部即教育部。财政处，虽然叫处，但并不意味着级别就低，设置这个机构为的是逐渐取代户部；练兵处是清朝统一筹划办理编练新军的机构，等于是后来的陆军部的前身；税务处的设置，标志着清政府不再将洋务统归外事机构管理，成立独立的管理全国税收的部门。

1906年7月，以载泽为首的考察各国政治的五大臣回国后，清朝中央政府的改革进入了整体改革阶段。原先没有用的旧衙门已经相继裁撤，比如詹事府，通政使司，太常、光禄、鸿胪三寺。内阁、军机处、外务部、吏部和学部不动，其余旧有六部体系与新设的商部、巡警部、财政等处一并打乱重组。其机构设置如下：

1．外务部

机构基本与前述相同。

2．度支部

度支部即现代意义上的财政部，由原来户部和财政处合并而成。下设两厅、十司和一个金银库，设尚书一人，左右侍郎、左右丞和左右参议各一。各个厅司依然设郎中、员外郎、主事。1908年成立责任内阁的时候，原来的尚书改为大臣，侍郎为副大臣。度支部的附属机构有大清银行、造币总厂、宝泉局、崇文门税关、仓场总督衙门等。

3．民政部

民政部是由巡警部改设的，是完全意义上的新式机构。负责地方行政、警察和卫生诸事务。长官设置和属官与度支部基本相同，机构有两厅五司，只是民政部候补和额外官员比较多，超过正式官员。

4．陆军部

陆军部是由兵部和练兵处合并而成，原来的闲置衙门太仆寺也一并并入。长官设置与度支部同，有两厅十司。陆军部有大量专业技术官员，占正式官员的半数以上，同时，候补官员也非常多，比正式官员多一半。陆军部还附设海军处和军谘处，1910年，海军处独立成为海军部，军谘处也于1909年独立，1911年改为军谘府，负责全国军政筹划和全国疆域测量和地图绘制。

5．法部

法部由原来的刑部改建，机构与职掌基本相当。由于新政开始改造旧的法律体系，所以另设修订法律馆，由法部负责人兼管。另外，在北京模仿西方司法体系建立的初等与高等检察厅和审判厅，也一并附属于法部。

6．农工商部

由原来的工部部分机构和后来的商部合并而成，有四司。

7．邮传部

这又是一个完全新式的部门，负责邮政和交通，有两厅四司。附属机构有邮政总局、铁路总局、电政总局、电话局、交通银行等。

8．学部

学部依然维持1905年的建制，此时负担着在科举制废除之后新旧教育体系转型的任务。

9．吏部

吏部依然维持，但内部机构和长官设置与其他部相同，1911年，吏部取消，分设承宣厅、制诰局和叙官局。

10．礼部

礼部在这次改革中依然维持，但职掌已经被学部拿去大半。1911年礼部取消，改为典礼院。

此外，原来的大理寺改为大理院，定性为司法终审机关。理藩院改为理藩部，职掌依旧，只是将原来负责的部分外交事务移交外务部管辖。1911年另设统计局，作为内阁直属机关。

经过这次改制，中央行政机构由原来的六部和各个监寺，变为外务、吏、民政、度支、礼、学、陆军、法、农工商、邮传、理藩、大理12个部院，基本上有了现代行政的形式。无论是新建各部还是原来的部，不仅长官配属已经打破了原来的满汉双轨、多头负责的格局，而且内部机构也按照现代行政要求进行了改造。当然，改革还存在很大的局限性，原来机构的冗员依然保留，使得新机构效率大打折扣，机构设置还存在相当多的旧痕迹，礼部一直被保持，而且将原来没有什么用处的太常、光禄和鸿胪寺并入，直到清朝灭亡那年，才被革掉。

清朝新政，新组建的各部，如外务、邮传、农工，其组织皆采用新法，经费充裕，人才多，为京官所羡慕，其得上峰赏拔居要津者，大抵皆东西洋留学生。（徐珂：《清稗类钞》第三册）

宣统三年（1911年）四月，作为立宪的前奏，清朝政府成立责任内阁，设总理大臣、协理大臣和国务大臣，国务大臣由各部大臣担任，与总理、协理一道组成内阁。内阁成立后，原来的各部隶属于内阁，原来的内阁、军机处被撤销，但又成立了弼德院，作为皇帝的顾问机关，弼德院的成员可以参与机密，与内阁共议大政。成立责任内阁原本是政治上的一种进步，但由于当时把持政权的满族亲贵担心大权旁落，13人的内阁成员，满族占了9名，其中皇族有5人之多，而且都在要津，结果反而失掉了人心，加速了清朝的覆灭。

二、新政的地方官制改革

在新政期间，清朝的地方官制变动不大，总的说来只有三处：一是将学政改为提学使，设置提学使司，负责各省的教育改革与新式学校的行政管理。提学使司从原来学政相当简练的随从，变成一个具有六个科的庞大衙门。另外还设立学务公所，由当地绅士充任议长和议员，参与当地的学务。二是将按察使司改为提法使司，作为一省的司法行政机关。另设高等、地方和初级审判厅，负责司法审理，各级审判厅接受提法使司领导（由于人才缺乏，实际上终清之世，地方三级审判体制并没有真正确立）。三是增设巡警、劝业两道，前者负责办理地方警务，后者负责促进地方的工商业发展。实际上，前者等于是民政部警察部门的地方机构，后者等于是农工商部的下属机构。两道的机构设置和职掌都与原来的分巡道不同，类似于省级的司。除了这两道之外，撤除原来所有的分巡道，使得原来已经成为一级行政架构的道，基本上完成了历史使命。

作为地方改制的试点地方，东三省还设置了交涉使司、民政使司、度支使司，先后为一些省份效法。

三、新政的选官及学校制度的改革

自庚子之后，原来融选官和教育制度为一体的科举制度就面临改革。首先是考试内容废八股改策论，开经济特科。1905年清政府又进一步废除科举制，以从中央到地方的三级新式学堂的教育体系取而代之。在新政的改革思路里，依然没能将按现代社会原理本来不属于一回事的选官和教育制度分开。于是，在改革者和广大的士子眼里，大学生相当于过去的进士，中学生相当于举人，而小学生则相当于秀才。科举废除之后，各地公办和私立的新式学堂纷纷建立。由于当时的中国新式人才缺乏，大学层次的教育还谈不上（即使是京师大学堂，充其量不过是专科水平），中学质量高的也不多，而且各种学堂程度不一，水平相差甚远。可以说，在新政维持期间，中国的新式教育主要是在原来的士和准士阶层普及了一下西式的基础教育。

小学本是针对儿童的教育，但是在新政期间，几乎没有适龄儿童进小学堂，小学学生基本上都是原来科举体制的童生。郭沫若14岁进新式小学，居然是他那一年级年龄最小的一个，同学都是20岁～30岁甚至更大的成年人。

改革的结果，是在中国基本结束了传统的旧教育体制，新式教育体制从此得以确立。虽然在新旧体制的转换和衔接上，还存在着太多问题，但毕竟开始了中国教育面向社会而不仅仅面向官场的时代。但从制度变迁的角度看，这场改革对于制度的平稳过渡却害处极大，如同倒脏水的时候连小宝宝一并倒掉了，学校的改革连带选官制度也被废除，后果相当严重，旧制度中联系普通士人与朝廷的纽带和阶梯中断了，原来以官方为核心的士绅金字塔趋于瓦解。而新的教育体系，不仅目的与选官要求不尽符合，而且也没有选官所要求的严整程序，所以，改革后在官吏选拔方面，陷入了混乱局面，极大地削弱了士人对朝廷的依附性。在传统和现代的转型时期，极大地突出和暴露了转折中的裂痕。

四、新政的宪政与地方自治

新政从官制改革走到宪政改革，是革命党人在外施加压力和势力更大的立宪党人大力推动的结果。五大臣出国考察政治回来之后，西太后相信了大臣们实行立宪政体并不会损害清朝皇族利益的说辞，下决心实行立宪。1906年和1907年两次下诏，宣布“预备立宪”。与此同时，在1907年夏，在中央成立资政院，在地方各省成立谘议局，作为成立议会前的过渡。

1．资政院

资政院设总裁二人（1910年开院时减为一人），副总裁二人，属于政府官员，由皇帝任命。总裁和副总裁在资政院开会期间，担任正副议长。资政院共有议员200人，其中的一半由皇帝钦定。包括宗室王公16人，满汉世爵12人，外藩王公14人，宗室觉罗6人，各部院官员32人，最后还有“硕学通儒”即著名学者10人和“纳税多额者”即著名工商业者10人。另一半从各省谘议局议员中选举产生，再经各省督抚审定确认，资政院议员任期3年，任满后一次性改选。

资政院多少还有官府衙门的意味，至少，清朝政府当它是一种特殊的政府机关，正副议长和一半的议员，均由皇帝任命，其中正议长的资格，跟政府重要的部一样，须由王公大臣担任。但是，资政院毕竟是当时中国国内立宪运动的一个果实，根据资政院的章程和它成立后的实践来看，它已经部分具备了议会的功能。按资政院章程，资政院可以讨论国家的预算，制定税法，公债的发行，各种法令的制定，以及各种皇帝认为应该讨论的问题。资政院议决的事情，如果行政部门认可，则通过皇帝下发成为法令；如果行政部门不认可，则交还资政院重议，如果资政院依然坚持原议，则提交皇帝裁决。此时的资政院，已经基本接近日本明治以后的议会。在资政院总共召开的两次会议中，通过了不少让朝廷为难的议案。比如速开国会案、成立责任内阁案、弹劾军机大臣案、赦免戊戌志士和革命党人案等等，几乎都是当时政治的禁忌。

2．谘议局

各省的谘议局在1907年到1909年间相继成立，其性质有点类似于中央的资政院，等于是各省的资政院。当时全国共有22个行省，但却成立了23个谘议局，因为江苏督抚不同城，隐然有两个中心，所以特许成立两个谘议局。各省谘议局议员的名额，是由中央政府参照各省学额定的，其中奉天50，吉林30，黑龙江30，顺直（直隶和京师顺天府）140，江宁55，江苏66，安徽83，江西97，浙江114，福建72，湖北80，湖南82，山东100，河南96，山西86，陕西63，甘肃43，新疆30，四川105，广东91，广西57，云南68，贵州39。除了上述定额之外，还为旗人增设若干名额，顺直10名，各省1～3名。

对于谘议局议员的选举资格，除了要有一定学历（新旧俱可）和资历（曾任官职），强调其兴办公益的资历和成绩，以及资产数额。同时规定本省的现任官吏幕友、军人、巡警官和在校学生不得当选。选举权也有财产和资格的限制，财产少于5000元的人，没有选举权。由于当时民风未开，实际参加选举的人数，大大少于预定数目。

谘议局设议长1名，副议长2名，常驻议员若干（占议员总数的1/5），由议员推选产生。

虽然谘议局还不是省议会，但它的存在毕竟极大地限制了督抚的权力，而且，立宪派利用谘议局的阵地，大力宣传立宪，极大地促进了新政改革向深度发展。在辛亥革命之后，很多省份的地方政权，都是在谘议局的参与下建立起来的。

3．地方自治

地方自治是新政期间得到大力推行的制度变革。从某种意义上讲，由于地方势力自太平天国起义被镇压之后，一直处于上升态势，到新政期间，已经呈现出不可遏制的状况，地方自治的推行，多少迎合了地方势力上升的势头。

清末的地方自治，按规划分为两个层次。一是城镇乡自治，二是府州县厅自治。1909年和1910年，清政府先后颁布了《城镇乡地方自治章程》、《城镇乡地方自治选举章程》，和《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》、《府厅州县议事会选举章程》，先在城镇乡的层面，然后又在设有地方政府的府州县厅，推行地方自治。

城镇乡的自治组织是议事会，城镇议事会议员20人。如果人口过多，人口在5万人以上，每多出5000可增选议员1人，但议员总数最多不能超过60人。乡议事会成员依人口而定，人数6～18人不等。议事会议员由民选产生，任期2年，每年改选其半，议事会设正副议长各1人，由议员选举产生。议事会的所有成员都是名誉职务，不支薪水。

议事会附设董事会作为执行机关，董事会设总董1名，董事1～3名，属于办事人员，有薪水。其成员由议事会选出，但须报地方官批准（一般总董报两名，由地方官选1名）。乡设乡董和乡佐各1名，由议事会选出，性质与城镇董事会一样。

议事会所操办的自治事务，依照章程主要有三类，一是公共服务领域，从道路维修、公共卫生到救火、赈灾等等无所不包；二是学务，从中小学的兴办到扫盲和公共教育；三是促进产业，从改良工艺，整顿商业到兴修水利，整理田地等等。但在实际自治实践中，议事会和董事会实际上是无所不管，从地方秩序和治安的维护到某些新事物的开创，比如建学堂，但更多事务还是局限在传统的自治范围，只是传统的基层自治并没有法律的依据，而现在则具有了充分的合法性。

议事会的成员，基本上也是传统意义上的地方精英，虽然这些精英多少有些“变质”，不完全是传统意义上的乡绅。议事会选举办法，规定选民分为甲乙两等，少数纳税和负担较多公益事业的大户为甲等选民，其余的人为乙等。甲等和乙等分别选出相同的议员，这样，当选议员自然以大户为主。即使没有这样的选举规定，在当时中国社会的基层，依照以往的习惯，老百姓也会趋向于选举那些向来的头面人物当家。

府州县厅的自治大体与城镇乡自治性质相同，也设议事会作为自治机关。跟城镇乡议事会不同的是，这一级的议事会不设董事会，而设参事会。因为有地方官的存在，所以参事会不是执行机关，而是联络机关，负责督促地方官执行议事会的议案。由于这一级自治机构与地方政府同在一处，自治往往表现为对地方官的监督，同时也大大限制了地方官的权力，议事会可以通过提出议案，与地方官为难，如果地方官撤销议案，议事会还可以提交上级政府裁决。

清末新政期间实行的地方自治，基本上是照抄日本町村自治和府县自治方案。在实行过程中，实际上是使原来的乡绅和其他地方精英的自治合法化了。在某些地方，自治权往往落在不良精英的手里，成为他们与官府勾结、进一步敛财的工具，即使不是主导者心存不良、办理不善的结果，但也导致了乡村社会不应有的扰动。在实行自治期间，各地都出现了因反对调查户口、丈量土地和征收自治费而引发的农民骚乱。这种改革，从某种意义上讲，已经打破了原有乡村的自治结构，乡绅从在野的地位，进入到了直接统治的机构里。一方面他们自治和兴办公共事务的能力增强了，但另一方面，由于他们成了直接面对民众的准官员，原来的在野地位的缓冲功能丧失了，而自治机构的选举，又很难摆脱他们的控制，因此，难保不让这些人起利用机构为自己牟利之心。不过，从总体上看，地方自治还是具有积极意义的，不仅为地方政治注入了某种民主的因素，而且促进了新兴事物的发展（比如办学），在一定程度上改善了地方政治的结构。

五、新政的军事改革

庚子以后，中国几乎没有可以御敌之兵。甲午战争后刚刚组建的北洋武卫军经过八国联军入侵，旋即残破。唯一保存完好的袁世凯新建陆军，人数不过万余。江南的自强军，由于被刘坤一交给旧军统带，已经基本瓦解。而全国的旧式军队，八旗、绿营和勇营虽然人数不少，但基本上百无一用。所以，编练新军，进行彻底的军事改革，已经成为清朝政府的当务之急。

新政的军事改革，实际上是从袁世凯新建陆军的扩张开始的。从袁世凯在义和团运动期间被任命为山东巡抚开始，他手下的新建陆军就在逐步地扩张。庚子以后，袁世凯成为直隶总督，这支军队进一步扩展为北洋常备军。光绪二十九年（1903年）十月，清政府成立实际由袁世凯负责的练兵处，统一安排调配全国的军事改革。准备限期在全国编练36镇（师）新军，以逐步取代旧军队。具体规划是，京师和直隶编练六镇，山东两镇，江苏三镇（包含江北一镇），湖北两镇，广东两镇，甘肃两镇，四川三镇，其余的省份每省一镇。到辛亥革命爆发，各地编练新军进展不一，其中袁世凯主持的京师和直隶六镇即所谓的北洋六镇，因基础较好，而且资金充裕，基本建成，实力最为雄厚。其余省份则进度不一，绝大多数都没有完成目标。其中，江苏、浙江各练成一个不完备的镇，广东、云南各练成一镇，广西、吉林各一镇，湖北练成一镇和一个混成协（旅），其余各省，或练成一协、一标（团）不等，山东省则一兵未练，军事改革的任务并没有完成。

新政期间的军事改革，跟其他改革一样，具有较为浓厚的西化色彩。新式陆军基本上是以普鲁士陆军模式改造的，军队编制也实际上已经完全按照西方军队的编制编组，分为军、镇（师）、协（旅）、标（团）、营、队（连）、排、棚（班）。每级的编制，人员的配备，各单位所配属的马、炮、辎重等部队，基本上都是按照普鲁士陆军样式。

清末新军

新军的编练，北洋六镇和各省有相当大的不同。首先，由于基础好，动手早而且经验丰富，北洋军训练都要优于各省，而且由于受中央直接控制，经费相对充裕，所以装备和待遇也要好于各军。北洋军的军官基本上出身于袁世凯创建的北洋系各种军事学校，而士兵则依然坚持湘淮军传统，从最落后地区找最老实的农民，所以，北洋军整个的军队气氛相对比较保守，军官对于袁世凯依附性很强。这样的军队，至少在当时，留学生出身的人是无法指挥的，辛亥革命期间北洋第六镇统制吴禄贞曾经图谋带领军队与山西新军配合起义，结果被部下暗杀。相对而言，各省的新军面目大有不同，新军里因科举废除而寻求出路的知识分子较多，大部分士兵都能读书看报。在晚清风云激**、报界普遍激进的情况下，加上各省新军待遇较差，这些新军士兵很容易接受革命的宣传。在新政存续期间，各省地方官已经对新军很头痛，经常对他们加以戒备，甚至不发给新军子弹，用从老式军队改编的巡防营来防备新军。事实证明，恰是新军在革命中起了非常关键的作用。只是革命后的新军依然没有逃脱变成军阀工具的命运。

军事改革虽然使中国军事现代化的进度大大加快，但客观效果却只是造就了大小不等的军阀，自湘淮军以来兵为将有的积习，也渗透到了新式军队的体制之中，中国的新军，在清亡以后，大多变成了军阀混战中崭露头角的新式军阀的种子。

清末新政的政治改革虽然在一步步深入，但却在立宪即将实现的前夕，被革命打断，中国一下子跳跃式地进入了美国式共和体制。当然，对于当时的中国来说，这种选择是否明智，历史已经作出了判断。清末新政之所以没有走完它该走的路，历史学界众说纷纭，莫衷一是。其实，新政不能算失败，失败的只是清政府。清政府在庚子以后，已经基本丧失了统治的合法性。这个政权先是利用和鼓动义和团采用盲目排外的方式对抗西方，甚至不惜采取围攻使馆这种最野蛮的方式，招致西方侵略之后，又转而以最柔顺和妩媚的方式讨好西方，对义和团进行残酷的镇压。这时候进行改革，只有迅速地见效，才可能获得社会尤其是社会精英的认同，以换取他们的支持。然而，庚子以后的中国状况，已经变得相当恶化，不仅作为主权国家的权限和能力大打折扣，而且承受着难以承受的沉重的赔款压力。在这种条件下，政府稍有不慎，就会导致崩盘。改革显然也不大可能获得速效，既然清政府不能从改革中获得自身的合法性，那么，随着改革的深入，它的危机就越重，满族贵族自身的危机和国家民族的危机，在此时出现了空前的断裂。显然，在王朝的最后时刻，一批满族亲贵对于前者表现出了更强烈的关注。为了保住满族贵族的统治、维护王朝体制，皇族在改革的关键时刻采取了匪夷所思的逆动，不仅推迟立宪，而且组织了皇族内阁，彻底使对王朝还有一线期待的地方立宪派失望。同时，满族贵族还采取通过行政强制强化国家能力的方式，在最后几年甚至通过收回地方权力、以国家资本取代私营资本的方式，达到强化中央政府控制力的目的，最后是彻底得罪了地方势力，结果只能是饮鸩止渴，加速了自身的覆灭。

需要掌握的概念

太平天国　厘金　洋务运动　书生带乡农　湘淮军　勇营　北洋海军章程　总理衙门　同文馆　总税务司　新政官制改革　谘议局　资政院　地方自治　新建陆军　预备立宪　责任内阁

思考题

1．为什么说外重内轻是晚清政治格局的基本特征？

2．洋务事业与晚清政局有什么关系？

3．勇营制度的本质是什么？

4．近代中国海军为什么在对日海战中以失败而告终？

5．总理衙门是个什么性质的机构？

6．总税务司的机构特点是什么？

7．为什么中国的制度变革要从外交开始？

8．戊戌变法为什么会失败？

9．戊戌变法的制度意义是什么？

10．清末的新政对于中国的制度现代化有什么价值？

11．清末改革的地方自治是怎么回事？

12．为什么新政会失败？

阅读书目

1．张仲礼．中国绅士——关于其在19世纪中国社会中的作用研究．上海：上海社会科学院出版社，1991

2．樊百川．清季的洋务新政．上海：上海书店出版社，2003

3．［美］孔飞力．中华帝国晚期的叛乱及其敌人．北京：中国社会科学出版社，1990

4．张鸣．梦醒与嬗变——戊戌百年沉思．北京：北京燕山出版社，1998

5．［美］费正清编．剑桥中国晚清史．北京：中国社会科学出版社，1985

6．侯宜杰．20世纪初中国政治改革风潮——清末立宪运动史．北京：人民出版社，1993

7．萧公权．近代中国与新世界：康有为变法与大同思想研究．南京：江苏人民出版社，1997