第五节　地方官制与行政区划的演变

1．地方行政区的增加

魏晋南北朝是个分裂的时代，分裂时代往往地方行政区划就比较混乱。比如同一个州，两国甚至三国分据，往往每个国家都要设置这个州。但从中华一统的眼光看，等于是原来的一个州变成两个甚至三个州。东汉全国共13州，三国时，魏设13州，吴设4州，蜀有2州，已经比原来多了5州。西晋统一，发展成为20州。渡江以后，南北各自设置行政区，北方的州郡纷纷以侨州侨郡的名义落户南方，北方也不甘示弱。大家都在增加州郡，结果是州越来越多，到了南朝末年，陈朝的疆域最小，淮河流域与西蜀都丢掉了，但却有州42个，而隋统一前夕，北周居然有州211个，全国一级行政区（州）竟然比东汉多了近20倍，比东汉时期的第二级行政区（郡国）103个，还要多1倍。郡国数也有较大规模的增加，从103个增至674个，增幅为6.5倍。只有县这一级相对比较稳定，大体保持在1500个左右，最多时也不过2000余个。

2．地方官制的变化

第一和第二层次的地方行政区大幅度增加，必然意味着地方中高级官员的增加。俗话说，官毛了，但主要“毛”在高层，这是第一种变化。地方官制的另一种变化是军事化意味增强。首先是州以上设置都督，总领各州军事，在战争期间，对郡县长官有诛伐大权。有时还在都督之上设置大都督，成为事实上的国家军事首脑。其次，州长官分为领将军衔的刺史和没有将军衔的“单车刺史”。前者兼有民政和军政大权，而后者只有民政之权。有的时候，都督还兼有“行台”的名号，即“行尚书台”。这种临时流动的中央机构的名义，大大地强化了这种军阀性质的地方官员的地位。北周时，都督改称总管，一直延续到隋朝。这种变化，实际上意味着地方行政权力的军事化，非如此，不足以控制地方。这表明了在分裂时期，地方的离散意识加强的同时，整个政治的文治精神衰落。

3．北朝的乡里制度

西晋末大乱，整个北方战乱不已，人民流离逃亡之余，往往结成坞壁以自保。每个坞壁或以宗族，或以地缘关系结合起来，形成一个凝聚力相对较强的小共同体。大家公推一个首领来领头，有宗主、坞主、邑主等名目，形成武装割据的小局面。每个宗主往往不是德高威重的地方领袖，即是强人头领。在他们的领导下，一个坞壁往往就是一个大家庭，宗主和一般百姓之间，形成了很强的封建关系。等到战乱过后，这种乡村组织保留了下来。统治北方的少数民族政权当然既没有必要，也没有能力将它们削平，重新组织原来的乡里结构。于是，北朝的乡里制度，从秦汉以来的乡里乡官体制，变为宗主督护制。朝廷承认宗主的权力，认可一个个宗主为首的小共同体为乡村基层组织。

北魏孝文帝改革后，在推行均田制的同时，改革乡村基层组织，推行“三长制”，即所谓的邻长、里长、党长。五家为邻，五邻为里，五里为党，当然，这种整齐划一的乡村制度改革实际上难以如愿，只不过是给原来的宗主督护制一个合理的制度外壳而已。实际上还是借用原来的宗主强人控制乡村，通过对三长的赋税优待，比较有效地实现对百姓的征发。