第三节 王霸之道——两汉
两汉尤其是西汉，是中国的盛世，与唐朝一起，成为中国人值得骄傲的朝代。汉朝不仅保持和光大了秦朝开疆拓土的锐气和气魄，而且部分地继续了先秦以来的文化繁荣，在制度建设上也多有成就，虽然王朝的统治者力图在儒家的基础上统一意识形态，但由于儒家学说本身在发展过程中就形成了一种开放的形态，所以无论在思想还是制度方面，汉朝的状况都不是绝对的一元体制。思想上，被奉为一尊的儒家实际上成了熔法家、黄老、阴阳和墨家于一炉的杂烩。而在社会的构成方面，原来的文吏、儒生、侠士和残存的贵族逐渐融合到了一起，形成了士大夫阶层，而以士大夫为主干的官僚体系，凭借选举制度，在发展中逐渐形成自己相对独立的品性，对君权构成了某种制约。最后在东汉末年，竟然发展成为官僚门阀，使得君主不得不让渡更多的权力。东晋的开国皇帝司马睿，登基时居然要拉士族领袖王导一同坐床。门阀世族与君主分庭抗礼，一直成为南朝政治的一个特色。
一、郡县制的最终确立
西汉开国，由于对秦朝教训皮相的理解，认为不分封宗亲是其早亡的一个原因，皇室受到威胁时，没有宗室相助，孤立无援，所以，刘邦建国以后，部分地恢复了封建制，除了不得不分给反项（羽）政治同盟一些国土之外，将大片的土地分封给宗室亲族。西汉初年的疆土，有约2/3是分封的，剩下的1/3依旧实行郡县制。然而，在西周那样的宗法制度已经不复存在的情况下，恢复封建制，哪怕是部分恢复，都是王朝的败笔，因为这种间接统治的分封制，在本质上是与大一统帝国格格不入的。此后，刘邦和他的子孙们为了纠正这个错误，整整花费了四代人的工夫。
在刘邦、吕后的时代，王朝主要的精力用在了削平异姓王上。由于楚汉相争时代灭楚联盟的缘故，刘邦在开国之初，不得不把一部分国土封给一些联盟性质的“功臣”，但是他在封疆伊始，就将这些异姓王国视为王朝最危险的潜在威胁，以各种非常手段，先后将这些异姓王灭掉。事实上，无论韩信、英布等人是否有反叛之心，他们的被灭是否有冤枉的成分，被铲除都是他们必然的命运，除非他们先下手，颠覆刘家王朝。从政治格局的情势而言，这些王国不灭，早晚都是中央王朝的不稳定因素，卧榻之旁有他人酣睡，自然会让做皇帝的席不安眠。实际上，刘邦并没有滥杀功臣的特别嗜好，萧何、张良、曹参、陈平一干人脑袋都好好留在项上，而韩信等人的冤死，很大程度上由于他们有封国、有军队，其罪更多的也是所谓的怀璧其罪。
进入文景时代，同姓王国成了最大的麻烦，贾谊的“众建诸侯少其力”的策略，实际上已经打动了汉文帝的心，只是那时削藩的步子迈得比较小而已。景帝时晁错的削藩之策，虽然导致了七国之乱，却是朝廷的削藩和诸侯的卫藩之间斗争的必然结果，朝廷的胜利，使得削藩进程大大推进，七国被削之后，对其他诸侯的控制也得到了加强。武帝时，推恩令的推行，使得几乎所有的诸侯国都被削得很小，与郡相当，甚至还小，诸侯再也没有能力反抗朝廷。而附益法的推行，则进一步架空了诸侯，将王国所有的权力都交给了朝廷派去的相，而相直接听命于皇帝。至此，诸侯国跟郡实际上已经没有任何区别，所以那时的奏章，就将郡国并称，到此，郡县制取得了完全的胜利。
二、皇帝制度的健全与完善
汉朝代秦而起，以反秦政为号召，但承袭的却是秦朝的制度。刘邦打败项羽之后，直接袭承秦始皇始创的皇帝制度，自称为皇帝。显然，皇帝这个囊括三皇五帝的名号，能最大限度地满足刘邦的虚荣心。皇帝制度经过汉朝的修补和完善，初具规模，为后世所遵循。由于秦朝二世而亡，典章制度大多失传，因此我们难以完全确认哪些制度和称谓是秦已经有的，哪些是汉朝首创的，但汉朝对皇帝制度有所修补是可以肯定的。所以，只能笼统地将秦汉的皇帝制度在此处加以完整的介绍。
故宫龙座（这是后来皇帝的座位）
1．名号
名号是制度的要件，刘邦采用皇帝作为自己的名号之后，皇帝以及相关的称谓也就丰富起来。皇帝自称为“朕”，臣子称之为“陛下”，所在曰“行在”，居处曰“禁中”，所至曰“幸”，所进曰“御”，皇帝的大印叫“玺”，办公处曰“省中”，车驾曰“乘舆”。皇帝的命令则分为四等，一曰策，用于册封诸侯王和任免三公；二曰制，用于发布重大法令；三曰诏，用于发布日常公告；四曰敕，指一些特殊指令。皇帝的正妻曰皇后，父曰太上皇（这可以确认是刘邦首创的），母曰皇太后，子曰皇子，皇子被选为储君（继承人）则曰皇太子，皇帝的女儿曰公主，孙曰皇孙。这些称谓，一直为后世所通用。
2．后宫制度
秦始皇后宫嫔妃达万人以上，后宫制度理应在秦朝已经确立，但由于文献的缺乏，其内部的架构和等级、名号已无从考察。汉初，刘邦的后宫除皇后之外，有夫人、美人，以及良人、八子、七子、长使、少使等称号的嫔妃（包括宫女）。后经多代增益，至汉元帝演变为：昭仪、婕妤（音鱼）、俓娥、傛华、美人、八子、充依、七子、良人、长使、少使、五官、顺长、无涓、共和、娱灵、保林、良使、夜者。第一等的昭仪爵位与诸侯王相等，位比丞相，下等的无涓以下也等于百石之官。不过，宫内的官爵都是虚名，所有的等级待遇都只能在禁中的咫尺之地展示，没有丝毫的政治权力。只有汉代的皇后有所不同，可能是由于那时男女之大防还没有后来那么森严，女子地位还比较高，号称母仪天下的皇后，还可以拥有自己的官署，皇后不仅与皇帝一样，参与对天地、宗庙、众神和四时的祭祀，而且在名义上也要参与某些国家事务。所以，皇后所在中宫设有一个机构，有一系列的官吏。秦朝的中宫官见于记载的有两种，一是詹事，二是将行。西汉时中宫官有詹事（又名中少府），负责宫中事务；将行（不久改为大长秋），负责对外事务；中太仆，管车马舆服；中宫卫尉，负责皇后的警卫。他们之下各有令、丞以及宦官和士兵。在西汉，皇后的属官还由正常人担任，到了东汉时期，由于儒学的流行，男女之隔开始讲究，中宫官被裁并，主要负责官员只剩下了大长秋一个，而且所有官员均由宦官担任。
相应地，汉代的皇太后不仅有自己的宫殿，还有自己的官属，主要官员有三：一是长信詹事（因太后居长信宫故得名，景帝时改为长信少府）、太仆和卫尉，以及下属的令丞。汉代号称以孝治天下，所以太后三卿地位要比皇后官属要高。由于女人往往比较长寿，一代的太后没有死，第二代的太后又出来了，汉哀帝时有四个太皇太后和皇太后，因而设置了四套官属。与皇后官属基本是摆设不同，当皇帝尚幼，太后掌权时，皇太后身边的官员往往会很有实权。
故宫大石雕，直通金銮殿，皇帝出殿就从这里走下
3．东宫制度
东宫制度就是皇帝预先确定继承人，即预立太子、配备官属的制度，因太子所居被称为东宫而得名。东宫制度的核心是皇位的继承。历来，继承制度有父死子继和兄终弟及的两套惯例。秦得天下，秦始皇进一步确立父死子继的原则，但由于对自己寿数过于自信，生前没有预立继承人，结果在出行中突然死亡，赵高乘机拥立秦二世胡亥，害死长子扶苏，酿成帝制历史上的第一次继承风波，恰恰这个继位的人，在历史上又是公认的无能，加速了秦朝的灭亡。鉴于这个教训，汉高祖刘邦尚在楚汉相争之际，就预立长子刘盈为太子，以稳定人心。事实上，预立太子，确立东宫制度，用当时人的话来说，主要是为了宗庙社稷，稳固国本。就是说，预先确定继承人，防止觊觎皇位产生的风波，以便最大限度地减少因权力交接而导致的政治动**。
东宫制度由三个部分组成，一是继承原则，二是师保体系，三是东宫属官。两汉实行的继承原则，在名义上是传子基础上的嫡长制，奉行子凭母贵的惯例，以嫡长子继承皇位。但是，实际实行起来，由于各种原因，例外太多。据统计，在两汉除开国皇帝以外的20个皇帝中，只有6人是以嫡长身份入继大统的。但无论什么身份，多数继承人都有过预先做太子的经历。太子是王朝的继承人、未来的皇帝，所以，他们的教育必须得到非常的重视。据《通典》记载，早在商周时代，太子就有师保（《通典》卷30），汉代的太子配有太子太傅和太子少傅，作为太子日常教育的师傅，负责太子的品行培养和知识传授。两汉太子的师傅，一般都选那些老成有德之人担任，多数是所谓的硕儒，很多人出身五经博士，或者是现任的博士。汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”以来，儒者担任太子师傅成为一种惯例，皇帝还额外地派些五经博士为太子讲经。太傅和少傅手下，分别有门大夫、庶子、洗马、舍人等属官，负责协助师傅的教育工作。除师保之外，东宫还配有负责日常事务的官署，主事者为詹事，其下有令、丞、仆若干，这些官员都是太子的属官，为太子服务。在某种意义上，这一套官制也是一个微型的政府，好让太子练习政务。
担任太子的师傅和属官，就当时而言当然没有什么权力，但由于太子是未来的皇帝，所以，凡是担任过太子属官的人，尤其是当过太子师傅的，待到太子掌权以后，仕途的前景都相当好，从前的师傅后来位列三公者不在少数。后世干脆发展成这样一种倾向，即太子师傅由那些德高望重的老臣、重臣兼任，一方面让这些重臣跟储君挂上关系，以确保其地位；一方面皇帝则是用太子的师傅这种名义来酬谢重臣，让他们拥有皇帝儿子的教师的名义，以示礼敬，一是为了拉近关系——变成准自家人，二是使其地位也变得非同一般，皇帝儿子的老师，连皇帝也必须加以礼敬。但太子实际的教育，却不一定由他们来承担，太子的傅、保，部分地成为了皇帝酬功的虚衔。
预立太子、安排东宫制度，本意是使权力的交接传递更加顺畅，减少动**，但在实际运作中，预立太子之后往往又会导致另一种矛盾的产生。当太子已经成年，而老皇帝迟迟不肯故去的时候，事情往往会变得微妙起来，一个想要早日接班，一个却当仁不让地恋栈，这时老的往往猜疑心要加重，而小的野心会加大，如果有人从中挑拨，那么很容易就会发生父子相争的悲剧，汉武帝时的卫太子和武帝之间的冲突，就是一例。不仅如此，由于东宫之设，无形之中使在皇帝之外出现了另一个隐形的但却是未来可期的权力中心，各种势力为了在未来占据有利的位置，不仅纷纷介入确立太子的过程，都想让与自己亲近的皇子成为储君，而且利用各种途径对太子施加影响，而继承制度名义上的原则与实际操作的分离，也给了各种势力可乘之机，为权力交替增添了变数。因此，围绕着继承问题，废立风波几乎无休无止，演出了一幕又一幕悲喜剧。
汉武帝晚年，迷信方术，其宠臣江充与卫太子（卫皇后所生）关系不好，生怕汉武帝死后太子即位对他不利，所以谎称太子以巫蛊害皇帝，企图使皇帝早点死去，好继承皇位。汉武帝听信谗言，令江充掘东宫寻找证据，于是逼得卫太子起兵反抗，杀掉江充，父子之间长安城一场血战，最后太子被迫自杀，死后被谥为戾太子。
4．宦官制度
宫廷里出现阉割了的男人，恐怕在中国历史很悠久，据说早在商朝就已经有了。恐怕对于非基督教的东方民族而言，也是一个共性的现象，在古代的埃及、印度和土耳其的宫廷里，都有阉人的身影。换言之，凡是实行多妻制的古代国家，为了满足帝王私欲，都可能实行宦官制度，既满足伺候自己和众多配偶的需要（如果仅仅用宫女，体力不够），又保持帝王性方面的独占的地位，也可以说，宦官或者说阉官的产生，是东方专制王权体制的一种衍生物。
宦官的来源有多种，一是源于宫刑，汉时宫刑可以代替死刑，受了宫刑的往往就被安排进宫做宦官，比如司马迁因替李陵说话而得罪，又没有钱赎罪，接受宫刑之后，进宫做了中书令。二是源于进献，有些地方的人家，为了讨好皇室，将男孩从小阉割进献宫廷。三是源于俘虏，朝廷在与某些叛乱群体和少数民族作战时，俘虏的对方半成年人，往往将之阉割，送进宫来做宦官。
然而，宫里有阉人是一回事，将这些阉人安排官职、设立相应的机构直至衍生成一种制度则又是一回事，这需要一个相当漫长的过程。一般来说，帝王集权程度越高，宦官的地位也就越高，到了战国时期，宦官的作用已经很抢眼了，地位也相当显赫，某些著名的历史人物的发迹，往往都与宦官有着密切的关系，比如商鞅、蔺相如，其出人头地均缘于宦者的推荐，蔺相如甚至还是宦者的门客。秦朝的赵高，将战国以来的宦者的威风发展到了顶点，居然可以左右皇位，让权术大师、丞相李斯也保不住吃饭的家伙。但是，这些宦者的地位与权势往往是通过他们跟君主特殊的个人关系获得的，直到西汉，宦官还不能形成一个系统，更谈不上在政治权力的格局中有一席之地。西汉虽然宫里的中朝官权力逐渐增大，但中朝官往往兼用正常人，尤其是权力集中的尚书台，多为士人的领地，其他如皇帝侍从，也基本上要找士人，所以，宦官一时还难以凭借权力而形成系统，特别是形成影响政局的势力，有些具有权势的中朝官职虽然也任用阉人，但经常是由那些犯了过错的前士人担任，如司马迁因李陵得罪，受宫刑之后就担任过中书令（尚书台首领，用正常人叫尚书令，用阉人叫中书令），但这些人无论在思想上还是在行为方式上，实际上依然属于士人。
进入东汉以后，事情发生了变化。首先是尚书台过于庞大，已经成为准外朝的官僚机构，特别是太尉领尚书事之后，尚书台几乎变成了另一种意义上的相府，只不过是跟皇帝关系过于密切的相府，等于是将原来中朝官的一大部分职能分离了出去。其次，鉴于西汉末年王莽篡位的教训，新朝有意在制度安排上裁抑外戚，间隔内外，所有的皇后和皇太后官属都换成了阉人。同时，由于东汉经学大盛，礼教的讲究，官方对于道德教条的刻板强调，使得男女之防日见其严，逐渐地皇宫里难以见到正常人，内廷近侍悉用阉人，原来士人和阉人兼用的中常侍、黄门侍郎等侍从官职，都归了宦官。如此一来，势必导致宦官人数的增加，进而导致其机构的扩张和完善。然而，真正导致宦官形成气候的，还是因为东汉自第三个皇帝汉章帝以后，绝大多数君主都是幼年登基，这势必导致那些年纪轻轻的太后当政，而年轻的太后们碍于礼教，不得不依靠宦官来交通内外，于是，宦官势力进一步增加。更进一步，由于太后称制往往会引起外戚的专权，当小皇帝长大以后，为了对抗跋扈的外戚，对于从小生长在深宫里的他们来说，似乎值得依赖的人只有身边的宦官。宦官是他们的玩伴、是他们的保姆、也是事实上带他们成长的父母，他们想要从跋扈的外戚手里夺回权力，可以依靠的首选只有宦官。在依靠宦官剪灭外戚之后，宦官则因功而成为主宰朝廷的势力。经过几番的促进和强化，终于酿成了东汉末年的宦官专权，虽然后世王朝都痛恨东汉的宦官之祸，但宦官制度的基本模式也由此奠定。从此以后，无论统治者如何抑制和防范，宦官作为一种制度性的势力或者说危害始终存在。
东汉桓帝年间，外戚梁冀专权，在梁太后和梁后相继死后，汉桓帝依靠中常侍单超、具瑗等宦官首领，谋划剪灭梁氏。延熹二年（159年）八月丁丑，具瑗率领千余禁军，突然包围梁府，逼得梁冀自杀，宦官将梁家宗亲无论男女老幼统统杀掉，与梁冀有牵连的朝臣和地方官被处死者数十，被罢免者三百余人。单超等五人因功被封万户侯，连小黄门刘普等人也被封为列侯。从此，外戚专权被宦官专权所取代。
三、官僚体系
汉朝承袭了秦朝庞大的官僚体系，建构了从中央到地方的金字塔式的等级官制，作为处理国家政务、特别是行政事务的工具。汉朝的官僚系统虽然基本依照秦朝的框架，但其繁复程度明显加大，从一开始就存在着两种形式的科层化迹象。一种是国家治理的结构；一种是皇帝家事管理结构。官僚的人员构成，在秦朝的时候还存有贵族公子的痕迹，出将入相者，大抵是六国的贵族后裔，但是，经过秦末的战乱，汉朝新起的权贵，大多出身卑贱，官僚制进一步趋于平民化。
汉初诸臣，只有张良出身最贵，系韩国丞相之子。其次则张苍，秦御史；叔孙通，秦待诏博士。萧何、曹参为县小吏，任敖为狱吏，周苛为卒史，傅宽为魏骑将，申屠嘉为材官，其余陈平、王陵、陆贾、郦商、郦食其、夏侯婴等都是白丁，樊哙是杀狗的，灌婴是贩缯（一种丝织品）的，娄敬是拉车的。（赵翼：《廿二史札记》卷2）
1．外朝官
两汉的官吏大体上可以分为外朝官和中朝官两个系统。所谓外朝官是指在宫廷外办公的官员，中朝官是指在宫内办公的官员，显然，一部分的中朝官属于宦官。
在汉朝之初，绝大多数官员都属于外朝官，外朝官几乎等于官僚体系的代名词。详细说来，外朝官又分为中央和地方两部分，中央又可以分为丞相三公体系和九卿与列卿体系两部分。丞相三公分管行政、监察和军事，但实际操作中权限又互有交叉，九卿和列卿按理属于丞相三公所属的各有分工的部门，但实际上大多是配属皇家和宫殿的官员以及各自的衙门，只有主管刑狱的廷尉和主管赋税的大司农（秦时为治粟内史）的职责，与丞相府有交叉。在这里，首先大致介绍中央官。
（1）丞相、三公体系。
丞相是秦汉从战国承袭下来的官制。战国时期的相，权力不仅大而且范围广，有时甚至可以充当将军担任出征军队的指挥。秦汉的丞相也承袭了这一特点，责权重而且管得宽。西汉初年，丞相与秦时一样，属于三公之首，主要负责行政事务，但实际上往往无所不管，既要负责日常的行政事务，又可以管官员的任用以及赏罚，甚至在特殊情况下可以对犯法的官员先斩后奏，有的时候还参与军事行动的指挥策划。相府是中央政府中最庞大的机关，各种属员长史，司直以下曹、掾动辄数以百计，各有分工，在某种意义上类似于我们今天的国务院。只是这个“国务院”不包含各部（九卿与列卿），而且所有的属员都是丞相自己挑选任命的，只对丞相负责。“政府”一词的古义，就是指丞相府。三公的另外两位情况有所不同，御史大夫主管监察，但与丞相一同开府，各立门户，实际上也是什么都管，从一般的行政到领兵出征。而且在某些能力奇强和比较霸气的人任此职时，权力甚至要超过丞相，如汉武帝时有名的酷吏张汤任御史大夫时，“丞相取充位，天下事皆决于汤”（《汉书》卷59《张汤传》）。西汉初年，丞相、御史大夫并称二府，权力很大。只有太尉相对来说要清闲一点，名为朝廷的最高军事长官，但实际上只是皇帝的高级军事顾问而已。除了总理国家事务外，汉代的三公还有一个特殊的职责，那就是调和阴阳，使国家风调雨顺。如果出现大的灾害，按例三公、尤其是丞相要自请免职。调和阴阳职责的背后，是朝廷对农业生产的高度重视，同时也反映了以董仲舒为代表的今文经学的某种理念，即自然现象是跟人事活动具有相关性，人事可以引起天象的变化。
西汉时，丙吉为丞相，一次行长安道上，遇见有人斗殴，伤及人命，丙吉置若罔闻。然而见有牛卧在地上喘息，却连忙跑过去对牵牛人问这问那。从人不解，说有人斗殴出人命了你不管，见个老牛喘息却问长问短，是什么道理？丙吉答道：斗殴之事，自有地方官和廷尉管，宰相负有调和阴阳之责，今方阳春，牛即喘息，有阴阳不协之嫌，怎么能不问呢？
自汉武帝以来，为了加强自身的权力，皇帝逐渐赋予尚书台更多的权力，到了西汉末年，以尚书台为核心的中朝官已经架空了三公。汉成帝时，改丞相为大司徒、御史大夫为大司空、太尉为大司马，三公在某种意义上已经成为荣誉性的虚衔。东汉伊始，改三公为太尉、司徒、司空，这时的司空已经成为主管土木建筑的官，跟监察没有了关系，而御史台则交由御史中丞领衔，三公的性质多少有点变味了。只是东汉时期尚书往往由太尉兼领，所以，有尚书职务的太尉往往跟西汉初年的丞相一样，权力十分大。到了这个地步，中朝官的一部分已经在事实上转化为外朝官。
（2）九卿与列卿体系。
除三公外，汉朝并设九卿与列卿，九卿与列卿名义上归丞相管辖，实际在多数情景下独立行使职权。九卿分别为：太常，即秦之奉常，管祭祀，国家的乐、祝、史、卜、医诸官均属之；光禄勋，即秦之郎中令，皇帝侍卫的首领；卫尉，即皇宫卫戍司令；太仆，掌皇帝的舆服车马；廷尉，掌刑狱，为国家最高司法官；大鸿胪，即秦之典客，掌宾客朝觐之事；宗正，管理王族事务；大司农，即秦之治粟内史，汉武帝时改为掌赋税征收与管理；少府，掌山泽租税，主要是供应皇家度用。列卿分别为：中尉，主管京师治安；将作大匠，主管宫室的修建；典属国，负责藩属国事务，西汉末撤；水衡都尉，管理皇家园林上林苑。
从九卿和列卿的职掌可以看出，这些官职的设置，大多是围绕皇家事务安排的，可以说，他们基本上是皇帝的家臣。有的管皇帝的警卫，有的管皇家的车马，有的负责为皇家筹措经费，还有的干脆就是皇帝侍卫长。但是也有少数官职负责的是国家公共事务，比如廷尉和大司农。为什么会出现这种情况呢？钱穆先生告诉我们，秦汉之际，国家的官还有皇帝家臣的意味。当然，三公已经难以说还像皇帝的家臣了，但九卿与列卿却家臣痕迹依然。由于战国时期国家事务大多是由三公的前身相与将来管理的，所以，三公比九卿更快一点地脱出了家臣的旧迹。可以说，实际上官僚体系就是从家臣产生和发展起来的。到了秦汉时，九卿与列卿还基本上都是皇帝的家臣，主要负责皇家的私事，只有少数的官职如廷尉才由家臣性质的官员设置衍生出来，承担处理国家公共事务的任务。
2．中朝官
中朝官是指在宫中办公和皇帝身边的官员，他们既存在于像尚书台那样的机构，也包括一些外朝官而加上皇帝侍从头衔，作为皇帝亲信的一些官员。
（1）皇帝的亲卫武将。
中朝官地位最尊者，要算皇帝的亲卫武将，他们有大将军、重号将军和杂号将军。大将军是皇朝的最高军事长官，同时又是有别于外朝太尉的皇帝亲卫侍从，地位最尊。汉武帝以皇后的异父兄弟卫青为第一个大将军，加大司马头衔，地位相当于丞相。同为武帝裙带之亲的霍去病为骠骑将军（重号将军之首），加大司马衔，地位也相当于三公。由于将军体系的设置，本不是严格的制度安排，所以，大将军之下，重号将军的称谓在当时并不完全统一，地位和排序也不严格，大体上有骠骑将军、车骑将军、卫将军等，杂号将军又称列将军，往往是因事而设，名号杂多，带兵出征，事毕则罢。杂号将军地位不一，关键看本人原来的地位，但即使原来地位不高的，挂上将军衔之后，也相当于九卿。两汉期间，皇帝的亲卫武将往往是其亲戚（这是汉武帝开的头）。皇帝通过自己人掌握武装，保障对武力的控制。但是，也开了外戚专权的先河，西汉末年和东汉年间掌权的外戚，都有大将军的头衔。以外戚掌握亲卫武装，给外戚专权提供了制度上的可能性。
（2）尚书台。
尚书在秦朝本是少府的属官，其特殊之处在于机构设在宫内，负责收发和记录奏章的技术性工作，起在行政机关和皇帝之间传达信息的作用。尚书机构的长官如果是士人担任，就叫尚书令，如果是阉人担任就叫中书令。从汉武帝开始，皇帝为加强自己的权力，有意识扩大尚书的机构，扩张其权限。尚书开始有了拆阅和事先审阅奏章的权力，就是说，所有的奏章要具正副两本，由尚书先拆看其副本，然后决定是否上呈皇帝。后来，尚书又获得了将皇帝批阅过的奏章下发的权力，连带着，皇帝的诏书，大部分也由尚书郎起草。进而连传统属于丞相与御史大夫的职掌，如官员的任免、弹纠等，也不时地受到侵蚀。当然，在西汉时期，尚书台的这些“权限”还属于给皇帝做“秘书”而派生出来的，在皇帝比较明白的时候，尚书台还难以专权和舞弊，台臣侵夺三公和九卿的行政权的行为，实际上是皇帝之手的延伸。到了东汉年间，事情发生质的变化，尚书台不仅得到了迅速的组织扩张，而且通过三公之一的太尉领尚书事，等于是将尚书的地位提高到了官僚体系的顶端。这样一来，太尉取代丞相成为行政机关的首脑，而尚书台成为事实上的政府机关，只是与皇帝的关系更加密切，最大限度地防止了行政首脑的独断专行（只是到了东汉末年，权臣专权以后，才重新出现丞相之名，只不过这时东汉王朝已经名存实亡了）。
作为少府的附属机构，尚书台原来人员很少，尚书令也不过是六百石的小官，属员不过数人。汉武帝时，尚书令增秩为千石，官阶虽依然不高，但机构却逐渐膨胀起来。东汉时尚书台已经发展成为一个庞大的机关，尚书令秩千石，但增秩至二千石，与九卿相当。上朝时，尚书令与御史中丞和司隶校尉专席独坐，号称“三独坐”，威势已压百官之上。尚书令下属尚书仆射二人，作为副手，其下有尚书若干，分曹理事。大体分为：三公曹，管官吏考核；吏曹，掌选官；民曹，管赋税和工程；二千石曹，又叫贼曹，掌刑狱；客曹，管护驾和胡羌往来之事，有时还设中都官曹，管京城水火盗贼之事。各曹属官有丞，丞之下有尚书郎，再下有令史。此时的尚书台，已经初步具备了分工科层制的雏形，后世的六部，即源于此。
（3）皇帝的侍从。
两汉时期，皇帝身边往往存在一些兼职性和专职的侍从官，这些人或者是德高望重者，或者是饱学硕儒，或者是皇帝的亲信，或者为插科打诨的优伶。无论其本职如何，只要有了侍从的加官，那么就可以出入禁中，与皇帝接近，地位和权势自然就不一般了。侍从在皇帝周围，最主要的职能是帮忙办事，拾遗补阙，同时也免不了给皇帝提提意见，防止皇帝决策出错，或者在出错以后做点补救。大体上，两汉时兼职的侍从官有这样几种：侍中、散骑、中常侍、给事中（有事殿中，故名）、给事黄门。专职的侍从是大量的郎官：议郎、中郎、侍郎郎中等，还有太中大夫、中大夫和谏大夫等。西汉时，凡是皇帝从民间征召来的人才，按例都给郎官。东汉年间，中常侍和黄门成为宦官的专有官职，而皇帝的侍从也逐渐变成了只有宦官才名副其实，其他人只是一种荣誉性的虚衔，最后到灵桓时代，演成宦官专权的悲剧，以至于后世以“黄门”指代宦官。
汉武帝曾经造了一座以香柏为梁的柏梁台，元封三年（公元前108年），汉武帝在台上大宴群臣，自己首先做诗一句，然后诸王、大将军、丞相、御史大夫等依次往下续，每个人的诗句都反映了自己的身份。诗续成之后，人称柏梁诗，全诗如下：
日月星辰和四时（汉武帝）
骖驾驷马从梁来（梁孝王）
郡国士马羽林材（大司马）
总领天下诚难治（丞相石庆）
和抚四夷不易哉（大将军卫青）
刀笔之吏臣执之（御史大夫倪宽）
撞钟伐鼓声中诗（太常周建德）
宗室广大日益滋（宗正刘安国）
周围交戟禁不时（卫尉路博德）
总领从宗柏梁台（光禄勋徐自为）
平理清谳决嫌疑（廷尉杜周）
修饰舆马待驾来（太仆公孙贺）
郡国吏功差次之（大鸿胪壶充国）
乘舆御物主治之（少府王温舒）
陈粟万石扬以箕（大司农张成）
徼道宫下随讨治（执金吾中尉豹）
三辅盗贼天下危（左冯翊盛宣）
盗阻南山民为灾（右扶风李成信）
外家公主不可治（京兆尹）（京兆尹、左冯翊和右扶风是京师和京师附近两郡的地方长官，人称三辅。京兆长官，最头痛的事情莫过于皇亲国戚的骄横跋扈，所以说，外家——外戚和公主不可治）
椒房率更领其材（詹事陈章）
蛮夷朝贺常会期（典属国）
柱枅（jī）欂（bó）栌相支持（大作匠）
枇杷桔栗桃李梅（大官令）（大官令是管理皇家园林的官，他不会做诗，接了七个字的果名。）
走狗逐兔张罘（fú）罳（sī）（上林令）
啮妃女唇甘如饴（郭舍人）
迫窘诘屈几穷哉（东方朔）（郭舍人和东方朔是武帝身边的弄臣，这里他们以两句戏言收结，和前面有所不同。）
3．地方官
两汉基本上袭承秦制，地方区划上实行郡县两级制。只是到了东汉末年才将原本作为监察区划的州，升格为郡之上的一级行政单位，变成了三级制。
两汉郡一级的主官为郡守，一般称之为太守，或者以其官秩称为二千石。秦汉实行的是类似承包主义的地方官制，地方主官对所辖地方全面负责，不仅负责赋税，而且要劝业农桑，不仅主管刑狱，而且要掌管风化，负有教化之职，同时，地方主官还要负责属下官员的考核与监督，以及担任当地军队的首领。简而言之，地方上所有的事务，严格讲来都是可以归地方主官打理的。特别需要指出的是，两汉地方官的权力并不是停留在纸面上，而是确确实实实行着的。对于治下的老百姓，地方官握有生杀予夺之权，虽然在名义上地方官并没有被赋予专杀的权力，但是在实际的刑狱操作中，如果郡太守先斩后奏，一般不会因此而丢官去职。地方主官还拥有最大限度的人事权，除了少数副职之外，几乎所有的属员都由主官自己选拔调配。同时，地方官往往是本地统兵的将领，亲自掌握一支听命于他的军队。东汉末年，州郡甚至获得了自行募兵选将和自行发兵的权力。更重要的是，两汉地方官可以支配的财权很大，不仅可以按上缴的赋税比例提取一定量的经费，而且每个地方都有一定数量的公田和山泽，其收入全供主官支配。地方主官的这种全能全管的权力状况，以太守最为突出。所以，在那个时候，地方主官，主要是郡太守，实际上等于一方诸侯，陈登原先生考据出，“汉时太守，可以自称为朝，可以被称为君，可以被呼为万岁，可以有社稷之称、阁下之称，渊源近似公侯”。不仅“名义崇高”，而且“事权之专擅”。只不过，这时的“诸侯”需要中央政府任免，而且不得世袭。不仅如此，从整个官僚体制上讲，郡太守的地位也是非常高的，太守品级与九卿同，如果入朝，就可以担任九卿，升为三公也是很平常的事情，战国时期宰相起于州部的传统，两汉依然。
郡太守的佐官有郡丞、长史和都尉。前两者负责辅佐太守总理政务，都尉则是协助太守领兵的副将，但由于都尉在级别上略高于郡丞和长史，所以自己开府，有属于自己的属员。这些佐官都是由朝廷任命的，级别一般都比较高，均在六百石左右，但是由于体制的缘故，无论是官阶还是职掌都无法与太守相抗，所以，往往不是听命于太守，就是被太守排挤。真正得到太守信任，而且具有实权的是那些官秩不足二百石，由太守自己选拔（辟除）的属吏，即各种的曹、掾，主要有功曹、五官掾、督邮和主簿。功曹和五官掾是太守麾下数一数二负责全面事务的属吏头目，主簿负责文书档案，而督邮则负责对属县的监察。这四者之下，则是几十上百的曹、掾和小吏。这些属吏，由于是太守自己选拔的，只对太守负责，所以使用起来得心应手，对于王朝行政体系中经常感到困扰的效忠问题，在这个框架内几乎不存在，而且，主官由于提拔了属吏，所以等于是属吏的恩主，属吏如果要讲忠诚，那么首先是对恩主，然后才是皇帝。
县是国家的基本行政单位。有汉一代，如果细究起来，县一级单位的名称挺杂，所谓“列侯所食县曰国，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蛮夷曰道。”（《汉书》卷19《百官公卿表》）就是说，指定为县侯食邑的县叫“国”，指定为皇家女眷食邑的为“邑”，凡有少数民族杂居的地方叫“道”，但是在当时，人们习惯上还是将这一级行政单位泛称为县。
汉代也是按县的大小和治理的难度，将县的长官分为县令和县长两种，大或者难治者为县令，秩六百石；小或者易治者为长，秩三百到五百石。县令、长跟太守一样，都是类似全能主义的官僚，只不过管辖的范围要小一些，权力也要小得多，有少量的常备的军队可供支配，主要是负责捕盗。县也设有佐官，主要是县丞和县尉，前者辅佐县主官管理全面的政务，后者负责治安和捕盗。在佐官之外，则是若干曹掾，基本上与郡的曹掾分工对口。
4．王国官
汉代经过文、景、武三代的努力，诸侯王国已经被削弱到了跟郡差不多的水平，而且，诸侯王国的所有事务，均由国相承担，而国王们只不过是一些享受租税的地主，百事不理，也不许理。王国的官制一般分为两个部分，一部分是境内事务管理机构，负责人是相，官阶与郡太守同，职权几乎跟太守一样。其佐官为中尉和丞，再就是一大批的掾史，承担具体的国内事务管理。另一部分是国王的宫廷官员，地位最高是傅，即国王的师傅，负有教导国王“归正”的职责，一旦国王有不当之举，师傅要负连带责任。其次有负责警卫的郎中令、掌管车驾的仆、管理文书的治书、当然使者的大夫等等。这两部分官均由中央政府任免，国王不得过问。所以，前一部分是管理王国的官员，相当于郡县首长，后一部分是监视国王的官员，相当于特务。
秦朝虽说以法立国，但对于朝廷礼仪也是相当讲究的。虽然由于文献的缺乏，我们对秦礼无从考证，但从零星的资料来看，秦朝的礼仪从宫室、婚配、朝仪等方面，依然有周礼的影子。从某种角度上来说，春秋战国以来虽说礼崩乐坏，但礼作为一种仪式，其源头依然是周朝的东西，只不过，秦礼没有了附在周礼上的宗法气息。
西汉王朝建立，由于汉高祖刘邦出身低贱，开国功臣也大多属于下层人士，其中不乏屠狗杀猪之辈，对于礼仪和礼仪之学没有任何知识。在楚汉相争之际，君臣均无礼仪的需要。待到仗打完了，需要建立秩序了，发现没有礼仪，真是非常的不便。朝堂之上，群臣饮酒吃肉，相互争功，喝醉了大呼小叫，甚至拔剑击柱，令做了皇帝的刘邦非常不快。于是，刘邦集团中唯一的儒生叔孙通站了出来，告诉刘邦他可以解决这个问题。刘邦由是命令叔孙通制订朝仪，叔孙通找来自己的弟子和一些鲁地的儒生，开始制订朝仪。听说叔孙通制礼，部分鲁地的儒生都对之持否定态度，认为一来文献无征，二来时机未至。事实上，由于秦朝焚书坑儒的缘故，儒生们对于秦礼大多持否定和批判态度，但是叔孙通却没有理会这种迂腐的看法，在他看来，孔子是圣之时也，制礼就是为了解决现实的政治问题。他恰是采用了儒生所不齿的秦礼，加以改造，制成了汉朝的朝礼。
在汉高帝七年（公元前200年）的十月朔日，汉朝首次朝仪大典进行演练。天还没亮，长乐宫已经戒备森严，卫兵列队站好，各色旗帜排开，天一亮，群臣被依次引入殿门，赞礼者高叫“趋！”则大家弯着腰趋行而前，东向文，西向武，分两列在殿前站好。礼官安排好仪式，于是皇帝乘辇驾临，诸侯王、群臣以班次奉贺朝拜，礼毕，皇帝赐酒，酒过九行，赞礼者高叫：“罢酒！”整个仪式过程，群臣无不战战兢兢，不敢稍稍违仪，有动作不合式的，朝堂上虎视眈眈的御史立刻就将他们带走。朝礼罢，刘邦高兴地说，今日才尝到了做皇帝尊贵的滋味。
叔孙通制订的朝礼，后来又有所增删，东汉时增加了“百戏”，即今天所谓的杂耍和杂技，礼拜过后，君臣一起欣赏。某些特殊的人物，可以上殿不趋，还可以带着剑穿着鞋。大朝每年举行一次，一般在一年之始的元旦；次规模的朝会每月一次，每月朔日举行；小规模的常朝每天的天亮举行（不是每天都举行），属于朝廷议事的一种形式。
朝礼之外，祭神之礼也是礼仪制度的重要组成部分。祭神首先是郊天和祭地，郊天即祭天，由于秦时祭祀地点在国都的南郊，因此得名。秦国由于地处偏远，受西方民族的影响很大，所以，他们的天帝不是商人的帝，也不是周朝的天。秦朝祭天的对象不是独一的，而分为白、青、黄、赤四帝。汉朝建立以后，不仅继承了秦之四帝，而且又加了一个黑帝，变成五帝。汉武帝独尊儒术之后，开始向独一的天帝概念靠拢，期间受到方士的影响，创造了至上天帝“泰一”，后来逐渐变成郊天的主要对象，五帝概念消淡。祭地的对象主要是后土，从汉武帝开始，为了跟祭天相配，于是北郊祭地。此外，对于日月星辰、风雨雷电和大的山川河流都有祭祀。对于中国人来说，虽然很早就形成了一神独大的概念，但万物有灵的意识始终没有消除，所以，皇家的礼仪也要对此有所反映。
除了上述日常礼仪之外，秦汉时有一项重大的礼仪活动，那就是封禅。古人的地理知识比较缺乏，认为四境之内拔地而起的泰山最高，因而离天最近，所以，有重大事项需要祷告上天的时候，应该到泰山顶上。既然在泰山上祭天，那么就得在泰山的附近找个地方祭地，这个地点选在了泰山脚下的梁父山。在泰山上祭天曰“封”，在梁父山祭地曰“禅”。所谓封禅，无非是皇帝炫耀自己的功绩，满足虚荣。秦汉封禅之礼非常烦琐，而且兴师动众前往泰山，一路上搅扰得沿途地方不堪应付。秦汉之际，实行过封禅大典的皇帝只有三个：秦始皇、汉武帝和东汉光武帝。其中汉武帝先后五次封禅，每次都两封两禅，极尽奢费之能事，以至于汉武帝之后，西汉后来的皇帝再也没有力量封禅。光武帝封禅一次以后，后面的皇帝也没有再行这种过于消耗国力的大典。
五、司法制度
汉朝之兴，是以反对秦之苛政，即消除严刑峻法为号召的，所谓约法三章，即“杀人者死，伤人及盗抵罪”。但是，这种复原为原始状态的约法三章，显然只能作为一时的权宜之计，无法用它来实行常态的统治，所以，得了天下之后，秦法又逐渐地恢复了。由于西汉继承的基本上还是秦朝的官僚结构，以儒家伦理为核心的新意识形态也一直到西汉末年才算确立，所以，至少在西汉时期，支配国家治理的依然是与秦朝一脉相承的酷吏，法律虽然较之秦朝酷刑有所减少，但依然相当烦苛，关键是严刑峻法的治理思路还在起作用。西汉的酷吏相当有名，以至于司马迁写史要特意为他们立传。酷吏实际上是廉吏，他们类似于法国作家雨果的小说《悲惨世界》里的沙威，是严格忠实于官僚程序的官员，但执行法律的时候严酷无情，不肯稍假通融。然而，随着察举制度的推行，官僚政治儒学化，入仕途的儒生和文吏逐渐合流，以儒家伦理为核心的正统意识形态开始形成，并且渗入司法体系，酷吏逐渐被淘汰，而国家礼治的份额渐次增加，走上了礼法兼治、以礼为主的轨道。
两汉承袭秦制，县政府负责属民的诉讼，郡县主官也是司法官。凡司法过程的发生，或由民间自行诉告（告状），或为官府纠举罪犯。县政府是基础的审判机关，凡是县里无法审断的案件，就送交郡政府，郡政府无法审决，则送交廷尉，如果廷尉也断不了，那么就交由皇帝决断（实际上这种情况很少见）。在一般情况下，廷尉在司法过程中，起着决定性的作用，廷尉和他的府衙是王朝的最高司法机关。不仅维护法律的尊严，而且决定着法律的走向。在开始的时候，往往沿袭秦朝旧习，民间触犯法律的事项由乡里政权人员送交县府，鼓励民间告发，实行连坐。但是，由于汉初人民稀少，朝廷以休养生息为基本国策，治理以不生事为宗旨，所以，逐渐乡里政权的“公举”不行，而乡里政权也渐渐变成了非政权性的乡里自治组织，结果诉讼就演变成以当事人告状为主的形式，所谓民不举，官不纠。官员审理案件，由于侦查手段的有限，不得不依赖口供，故刑讯逼供势不可免。而且，当时没有重大案件多级审判制度，只要地方官主官拿得准，就可以定案，甚至执行死刑，不需要由中央司法机关来最终审核。由于地方官主要的职责是维护地方治安，捕盗往往要比审理民间案件更为重要，只要抓获盗贼，一般都按律定罪，甚至当场处决。可以说，在两汉时期，司法的目的还停留在治盗（包括各种犯罪）阶段，与现代的司法概念相去甚远。
一次，汉文帝出行，路过一座桥，有一人突然从桥下走出，惊了皇帝舆马，于是皇帝随从抓了这个人，送交廷尉张释之法办。张释之审理完之后，奏告文帝说，此人应该课以罚金。文帝大怒，说，此人惊了我的马，幸亏此马性情柔和，若是换了其他的马，岂不伤了我！而你怎么能居然只判他交罚金！？张释之说：法是天下之公器，不能随便更改，现在法律就是这样规定的，此人就该罚金，如果因冒犯了皇帝而加重，是不取信于民。当初你抓他的时候如果一刀杀了也就杀了，现在交给了我，就必须按法办事，廷尉是掌握天下法律平衡的，一旦倾斜，天下的司法就乱了，让老百姓如何措手足？
2．法律的演变
与秦律相比，尽管说汉律依然烦苛，但还是逐渐有减轻的趋向，特别是某些过于残酷的肉刑，比如刖刑（砍腿）、髌刑（去掉膝盖骨）等都废除了。而且，随着法网的疏漏，秦朝那种连坐制也逐渐废弛，乡村自治有了更多的礼治的意味。随着儒家伦理对司法过程的渗透，儒家经义开始渗入司法过程，以董仲舒“春秋折狱”为起点，儒家经义逐渐成为某种断案的根据。东汉的经学大师马融、郑玄等都以经义解释法律，而且被朝廷所认可。两汉的法律对于伦理关系有更多的考虑，有意维护“三纲五常”的观念，维护父权的地位。对于血亲复仇保留了较多的宽容。
六、汉代的乡里结构
1．类政权的管理机构
乡里设置伍里编制，是秦朝实行社会军事化的产物，到了汉代，这种乡里结构显然是难以为继，但在伍里之上的乡和亭，却依然是汉代的基层单位。据专家考证，汉代的乡和亭属于一个等级的基层建制，亭一般设在城里和交通要冲，亭长负责接待来往官员和维护道路交通的治安。而乡则是农村基本的社会和行政建制。
跟秦朝一样，汉代的乡也有三老、啬夫和游徼这样的官职，只是秦朝的乡官是有国家经常性俸禄的，而汉代则说不准了，实际上，汉代的乡官只有个别地区有官俸，更多的则只是一种荣誉头衔，当然也可以获得减免赋税和得到赏赐的物质好处。三老有教化乡里之责，是乡里的道德楷模，应该是由退休的官吏，具有道德学问的士大夫担任。啬夫与游徼协助官府征收赋税、办理诉讼、维持治安，明显属于跑腿的。
2．社会管理
汉代的社会管理继承了秦朝的什伍编制和户口管理制度，只是没能实行秦朝的联保连坐法规，居民的流动也经常发生，流民到了一处新地方，往往是给予另立户籍了事，并不追究他们为什么流亡，户口增加，对于地方官来说，在考核上是要加分的。汉代的户籍大概分为四种，官员设官籍，商人设市籍，一般农民为民籍，而皇族另设专门的户籍。每年都要进行户籍统计，不过也相当粗糙，先由各家自报，然后里正等人粗粗地汇总报给乡官，乡官汇总后报到县上。
相对而言，城市的居民管理要严格得多，因为城里按居民居住的片设置亭长，这种亭长是拿“工资”的基层官员，一个亭长往往有十数人的下属，完全可以将所辖居民管起来。这种亭长跟交通干线上的亭长是不一样的，后者有点类似后世的驿站负责人。同时，对城里的商人往往有专门的管理，一方面约束其行为（保证在服饰和地位上的限制），一方面强化税收，以保证王朝的税收和“崇本抑末”政策的实施。
七、汉代的选举制度
秦代的官吏选拔制度湮无可考，但据枝节的史料来看，应该是一种积功升迁的体制。国人不问身份，只要有功（军功和事功），就可以得爵或者做官，然后一点点升上去。汉兴伊始，极度缺乏人才的中央政府开始启动一种“征召”机制。结合了春秋战国时期的推荐，糅杂以朝廷的有意招徕，经过几代人的磨合与完善，逐渐形成了以察举与征辟为标志的选举制度。
我们先说察举。自汉高祖刘邦以来，汉代开初几位皇帝时有下诏举才之举。到汉武帝时才大体形成了固定的制度，由郡国定期向中央推举人才（每郡岁举一人）以及应中央政府的特殊需要，不定期推举若干专门人才。察举的标准有四条：“一曰德行高妙，志节清白；二曰学通行修，经中博士；三曰明达法令，足以决疑，能按章覆问，文中御史；四曰刚毅多略，遭事不惑，明足以决，才任三辅令，皆有孝悌廉公之行。”（《续汉书》志24《百官志》注引《汉官仪》）这四条标准实际上指的是四类人才（四科），在具体的选举操作中往往又变成了两科：明经与明法。前者比较强调被选者的道德学问，后者则更看重其实际的行政（断狱）能力。当然，两者的道德底线则是行为要合乎儒家一般的伦理道德，不能有非孝不悌行为。
在历史上常见的察举名目是举孝廉。西汉年间每个郡国岁举1人。到了东汉又改成按人口多寡的比例推举，每20万人岁举1人。除了孝廉以外，汉代察举还有贤良、文学、尤异、治剧、兵法等名目，以应付各种特殊的人才需要。
察举虽然由地方官掌握，但前提往往是被选拔人当地的士人舆论，当地舆论对所有候选人往往都会有一个基本的评价。评价高者，很自然就能够被推举。东汉时汝南地方的“月旦评”，就是这种地方士人舆论的代表。由于当地舆论的品题往往决定士人的命运，所以出现了不少以特别的孝悌之行来博取高名的人。被选拔的对象，不仅有白丁，更有已经通过征辟为官做吏的人。事实上已经入仕的人们，经过察举的推荐之后，仕途会更顺利。所以，在两汉，时常可以见到已经为现任官吏的人被推举为孝廉，或者贤良方正的现象。
察举制主要依据自下而上的推荐，但还是要经过考试。考试的科目是儒生试经义，文吏试奏章，但是随着时间的推移，王朝儒家经学气息越来越浓，考试逐渐成为经学的一统天下。通经者，不仅考试容易通过，而且被推举为孝廉的可能性也大。如此一来，极大地刺激了传授儒家经义的太学和郡县学校，甚至名高的儒者办的私学也因此大盛。
下面再说征辟。征辟与察举相反，是指自上而下的选拔。所谓天子的选拔叫做“征”，公卿二千石的选拔叫做“辟”。实际上，所谓征辟主要是指辟，又叫辟除，而天子之征往往与特殊情况下的察举混淆不清，真正实行更多的是辟除。所谓辟除就是公卿和二千石可以自己按需要选拔自己的属吏，被征辟者虽然也可能是察举的对象，但不是也可以，因为人才需求数目很大，选拔的人数相当多，往往要超过察举数目。对于举主而言，越是官做得大、时间长，选拔的能力和能量就越大。无疑，辟除是一条通往仕途的终南捷径。不过，被征辟的人，要想走向高位，往往也要通过察举这一关。所以，有的时候，人才先征辟后察举，有的时候，被察举的人复被有力者辟为自己的属员。
其一，催生了士大夫阶层，为后世提供了一个既负载主流文化，又提供行政人才的群体。此后社会上任何阶级和阶层的人，要想进入官僚体系，必须设法进入这个群体，或者与这个群体有些关系。按阎步克先生的说法，两汉是春秋战国以来儒生和文吏融合的年代。但是细究起来，这期间还有一个战国以来各种面目的士，蜕变为儒生的过程。这个过程，就像被独尊的儒术，不断地糅合吞噬其他学派的学说一样，各种士包括墨者、侠士，最后都演变成了被经学包装起来的儒生。而原来的刀笔吏，也逐渐经过经学的濡染（主要是不通经做不了大官的选举诱导），变成了经学味道的官吏。大家殊途同归，变成了士大夫（当然，还是有大量文吏游离于士大夫阶层之外）。这个阶层虽然面目并不是很清晰，但必须具备以下三种条件，一是通经史，具有一定的知识；二是讲求道德修为，无论虚的还是实的；三是跟官僚体系有一定关系。
汉武帝时的廷尉张汤，即为文吏出身。他亲近儒生，师事当时的大儒董仲舒、公孙弘，凡有难狱未决，即请董仲舒以经义判断。汲黯对张汤总是迎合皇帝不满，骂道：“天下谓刀笔吏不可为公卿，果然！”（《资治通鉴》卷18《汉纪十》）
其二，汉代的选举制度，主要是辟除制度，导致了官僚性质的门阀的产生。也可以说，自秦统一以后，已经被消灭了的贵族体制，借辟除制度，在官僚体系上以另外一种形式死灰复燃。一般读书人通过辟除渠道就可以直接进入官僚的金字塔，虽然属吏位置在这个塔的底层，但上升的可能性依然不小。两汉时代，曹掾出身的公卿与二千石并不在少数。所以，这无疑是一个十分具有**力的上升渠道。关键是，这种任官方式，使得受惠者与施惠者之间的关系过于明晰，属吏所有的一切，都来源于上官的选拔。另一方面，在国家政治性的经学氛围日渐其浓的情况下，没有一点儒学的基础几乎不太可能入公卿和二千石的法眼。而这些有力选拔人的大人物，同时很可能是具有相当名望的儒者，至少也是略通一二的读书人，所以，被选拔的人与选拔者往往又有了一层师生关系。事实上，有力者往往有意选择那些有德望和才学的人做自己的属吏，而几乎所有属吏都自认为是选主门生。在那个时候，距先秦不远，士大夫正在形成之中。读书人的身上还存在着很浓重的昔日士的积习，他们效忠的指向，首先是选拔了自己的恩主、自己的老师；其次才是那高高在上的皇帝。对他们来说，自己的主公既是给自己官做的人，是自己发达的根源，也是自己的恩师，是将自己的道德学问提升的人。施惠和受惠之间的恩义，再加上师生关系的强化，使得恩主与属吏之间、老师与学生之间形成了堪称当时最牢固的关系。这种关系远远超过了臣子与皇帝之间的联系。甚至在皇帝与恩主之间出现冲突时，门生宁愿得罪和背叛朝廷，也不肯抛弃昔日的恩主。
然而，问题远远不止于此。王朝在延续，官僚也在升迁沉浮。当门生有了出息以后，自然像他们的恩主一样，获得了辟除官吏的权力。这个时候，为了报恩，他们往往更乐意助昔日恩主的子孙一臂之力。对他们来说，这样做既不费多少力气，也不违反原则。结果越是官做得大的人，其门生故吏就越多，门生故吏越多，他们中有出息的概率就越高，而高官的子孙受到特殊关照的可能性就越大，不仅可以被轻易地领进门，而且升迁也比一般人容易得多。而这些官宦子弟升到公卿和二千石后，靠手中的辟除之权，再接着加强这种施恩报恩的关系。如此循环往复，两汉四百多年，一大批准世袭的门阀自然而然地就诞生了。像东汉袁氏家族和杨氏家族，累世公卿者并不少见。同时，在那个印刷术尚未发明的时代，儒学传授除了书之竹帛之外，心口相传是个很重要的途径。在这方面，儒学大家的后代，不可避免地具有优势。许多大族世家，往往对于经学有家学传统，汝南袁氏素习《孟氏易》，弘农杨家素习《欧阳尚书》。这些世族累世高官，跟这种家学渊源也不无关系。另外，由于辟除制度规定只能选当地人担任属吏，而属吏又必须有文化，这些人一般都出在有点头脸的家族，某些家族出本郡曹掾出得多。这样，这些属吏即使不能进一步升上去，但很自然地对本族势力的壮大和家族后代出仕有帮助。这种情况在边疆与少数民族杂居地区尤为严重。如此一来，称雄一方的地方豪强就出现了，形成了更为普遍的地方贵族和门阀，即史书上所讲的地方豪强。无论是中央门阀，还是地方豪强，事实上都有了贵族世袭的意味。
东汉章帝时，周纡为洛阳令，到任先问境内的大姓有哪些，属吏就将境内的豪强列数一遍。周纡大怒，吼道，我问的是像马、窦（东汉开国元勋）这样的世家，谁要知道这些卖菜佣！这里，马、窦世家和卖菜佣（当地豪强），就是我们要说的门阀和地方豪强。
应该说，汉代选举制度的运行所产生的这两个副产品，对中国历史后来的社会和制度变迁产生了极大的影响。门阀的出现，最直接的后果是为魏晋南北朝时期的门阀政治做了铺垫。但是士大夫分裂成寒门和世族，寒族仕途无望，转而进入军界，化为军事贵族。军事贵族和门阀两者的斗争最后又导致了门阀贵族的覆灭。
秦代以吏为师，实行愚民政策，除了中央设置的少数博士官以外，没有官办的学校。汉代公立学校的设立是从设立博士弟子员开始的。汉武帝采纳董仲舒的建议，又经另一个知名儒者公孙弘的推动，于公元前124年在京师长安建设校舍，正式确立博士弟子员制度，成立太学。开始的时候，设立太学无非就是为博士找一些学生教教，好让儒家的五经有传人。博士很少，一经设一员，总共不过5个，学生也少，每个博士可带十名弟子员，整个太学也不过五十余学生。当时儒术虽然因制礼的缘故有了一定地位，但整个王朝主要的治理思路还是黄老之学，因此，儒者还只是点缀。然而，随着汉代统治者对于儒术的感情日深，孔门之学逐渐从“术”变成了意识形态意味的“教”，对官吏的选拔越来越重视道德讲求和儒学造诣，在这种大环境下，太学逐渐扩张，日见其膨胀，凡是有意入仕的人，都往太学靠拢。到了西汉末年，学生数已经达到近万人，东汉时期更是常年保持3万左右的水平。在这个规模上，原有的师资（博士）已经不够用了，太学于是实行了开放式教学，朝中凡是有水平的官吏都可以参与太学的教学，公卿大臣们竞相收罗才俊之士到自己的门下。这些门下弟子则通过辟除和察举进入仕途，以未来的权力回报老师。太学再加上地方的郡国之学和一定数量的私学，构成了两汉的学校系统，几乎所有的学校教学的主导方向都是经学，显然，这跟官方的导向有关，跟选举的导向关系更大，在那个时代一个读书人如果不把自己变成儒生，那么就别想进入仕途。只是到了东汉灵帝时，才在洛阳设置了鸿都门学，专以传授诗歌赋词为目的，学生有成就者，可以直接进入仕途，但这一直是作为弊政载入史册的，而且由于灵帝之后，东汉名存实亡，所以，鸿都门学寿命无几。
汉昭帝（汉武帝之子）时，有男子乘牛车上阙，宣称自己是卫太子。皇帝让百官前去辨认。由于此人相貌真的很像卫太子，百官见了此人之后，自丞相以下，谁也不敢说话。京兆尹不疑后到，见了此人之后，马上命令从吏将其收缚。有人劝道：说不定是真的，暂且放一放吧。不疑引证《春秋》，说明即使此人是卫太子，也是朝廷的罪人，因为他得罪过先帝，所以必须先将他关起来再说。皇帝和大将军霍光听闻不疑如此作为之后，说：当用懂经学、明大义的人做公卿大臣。
我们都知道，汉武帝是独尊儒术的始作俑者，用夏曾佑的话来说，就是开始了一场统一宗教的运动。他所谓的宗教，等于是今天所谓的意识形态。中国式的思想统一，往往意味着融合，而不是排斥。汉武帝时的所谓儒术也是这样，它可以说是先秦思想的大杂烩，不仅仅像人们所说的外儒内法，实际上包含了法家、黄老、阴阳、墨家等等学说。无疑，在那个时代，“内多欲而外好仁义”的汉武帝，尊儒往往带有很强的形式化色彩，更多的是借助儒家仪式对王朝的功用。随着王朝历史的演进，统治者逐渐感受到了儒家思想和文化体系对于统治的好处，发现这种思想和文化对于解决政治效忠问题，有着莫大的益处。这对于在效忠和效率这对矛盾中特别在乎效忠的传统国家而言，真是再合适不过了。儒学与儒术，逐渐变成了儒教。特别是东汉王朝建立以后，朝野上下对于经学的迷恋和对孝悌节义的讲究，已经到了近乎病态的程度。皇帝几次三番主持开会，讨论经义问题，虽然是为了给社会定一个官方的标准，但由此可见其重视程度。汉朝的今古文经之争，实际上也是一个儒学经典的文本之争。最后国家不得不将五经刻在石头上，作为官方标准文本公布，让士人遵循。士大夫讲求道德，有时往往并不是在乎这些道德信条的本身，而是借讲求道德而求名。为了追求名节，任何矫情和不近人情的事情都做得出来。有人可以在父母的墓道里守孝十年，有人屡次推却皇帝的征召，有人要跟妻子过**，都要次次事先声称是为了子嗣计，以便向世人展示，他做这种事情，只是考虑“不孝有三无后为大”。许多变着花样的孝悌之行，都是那个时代的产物。
熹平石经，东汉灵帝时官方刻的五经标准文本
九、汉代的监察制度
帝国时代的监察制度是秦朝创立的。监察制度与行政司法制度、军事制度一样，是支撑皇权的三大支柱之一。这三者恰好构成了皇权之下的结构制衡。皇权之下的权力制衡，是帝国体制的基本原则，而监察制度在其中扮演了举足轻重的角色。
秦朝在中央设御史台，由御史大夫督率从事监察事务，而地方则每郡派一名监御史监察地方官工作。由于文献缺乏，秦朝的监察制度到底是怎样运作的，谁都语焉不详。汉承秦制，同样中央由三公之一的御史大夫统领御史台，负责监察。而地方上则将天下郡国分为13部州，分设刺史监察地方。其运作状况和机构变迁如下：
在西汉初年，由于官僚体制还不够完善，所以行政和监察体系之间的界限还不甚明了。丞相总理朝政，往往也行使监察权，可以随意地弹纠百官。随着官僚制度的逐渐完善，监察权开始集中到监察体系上来，形成了足以制约行政体系的强大力量。
汉代的监察机构是御史台，御史台的组织结构是这样的：御史大夫之下，御史台的实际负责人是御史中丞；御史中丞下辖两丞，分别负责御史台的两个部分，一是侍御史组合，有15人，负责对中央各级官员特别是对他们上朝时的礼仪监察。其中有两位被称为治书御史，地位特别重要，特选明了法律的官员担任，凡御史参与审讯重大案件时，由他们掌握量刑的依据。同时，御史台还留有御史这个官职原始的功能，负责管理国家档案（最早，御史是由史转化来的）。档案管理处被称为兰台，兰台的管理也归侍御史负责。二是御史组合，有30人，负责对军队和地方的监察。汉武帝时，为了强化对地方的监察，将全国行政区划分为13部州，即13个监察区，分设12个刺史和1名司隶校尉（管京畿地方）负责地方的监察。西汉末年，设立三公官，御史大夫变成了位高但无权的司空，御史中丞成为御史台的领导者。而原来与州刺史并列的司隶校尉，由于担任京师的监察并兼及负责京畿治安，往往要管到在京师的王公高官的头上，地位也大大提高，与尚书令三人上朝专席独坐，号称“三独坐”，威势压过百官。注意，这时的“三独坐”中有两位属于监察官。
东汉桓帝时，李膺为司隶校尉，深受皇帝信任的宦官张让之弟张朔不法，躲入张让家中，李膺居然亲自带人闯入张府，找出藏匿罪犯的密室，将其抓走，打入天牢，不等张让向皇帝求情，就将张朔杀掉。
概括起来，监察系统的功能有三：一是维护王朝秩序的稳定运转。这首先表现在这个系统对礼制的看护上。作为御史中地位最高的侍御史，其最重要的工作就是在上朝时监督群臣的举止，如有失礼失仪者，立刻带下去，当场弹劾。令刘邦第一次感到过足了皇帝瘾的朝仪，正是在御史们的虎视眈眈中才得以实现的。其次，表现在对贪赃枉法官吏的揭发弹劾上。一般官吏在俸禄之外为自己和家人捞些好处，往往是官场上的惯例，官吏的行为只要不逾越这个惯例，基本上就不被视为违法，可是只要他们的行为越过了官场惯例的底线，那么就会造成结构的紧张（民众的不满，左右官吏的不安），从而危及秩序，所以必须制裁。其中御史就是制裁重要的发起者。最后则表现在参与司法和维护社会治安方面。在这方面，某些监察官，如司隶校尉实际上在扮演着现代社会警察的角色。监察系统的第二种功能是保障官僚体系对王朝的效忠。在效忠和效率这对困扰所有国家官僚机构的矛盾中，中国传统国家一向着意点就是前者；作为一个传统的农业国度，生活节奏相当缓慢，不在军情紧急情况下，行政效率一般不是大问题，而效忠与否往往关系到王朝的生死存亡，任何官员个体或者群体对皇权的不忠，都是皇帝无法容忍的。但是，效忠实际上也有两种，一是对王朝的效忠，二是对某个皇帝个人的效忠，这两者经常是搅在一起的，但皇帝经常更看重对自己个人的效忠，要求御史们特别维护他个人的权威与尊严，而那些为了王朝根本利益着想的御史往往会得到恶报。监察系统第三种功能是根本性的，那就是作为王朝权力结构的制衡因素。很明显，一个庞大的全能式行政体系，本身存在无限扩张的可能性，如果没有另外一种机制制衡，后果将难以设想。这将会导致皇权无法有效地控制局面，形成尾大不掉之势。事实上，任何形式的国家结构都是存在权力制衡关系的，只不过有的制衡机制有效，有些效果则差一些。传统中国的制衡机制，跟其他的古代国家相比，应该说是比较好的。当然，其缺陷也是很明显的，那就是受皇帝个人素质的影响过大，受皇帝制度的影响更大。由皇权派生的外戚、宦官、女主等非制度性权力因素都会对原本平衡的政治局面产生影响，甚至倾覆之，当然，到了这个时候，一个王朝的命运也自然陷入了危机。由于监察不能针对皇帝，而针对皇帝谏议又不带有强制性，所以，在面对由皇权派生的衍生物时，监察的有效性就要大打折扣。
官僚体制形成之后，势必对官员的任用有一些规矩和限制，而且逐渐派生出一套对官员的考核程序和办法，否则体系的运转就会出现问题，这是官僚制自身的要求。只要官员具有皇帝雇员的性质，任用和考核制度就是免不了的。在秦汉时期，由于官僚制确立的时间还不长，相应的任用和考核规则还不完善，有些基本上还处在行政习惯的范畴。
1．官员任用的习惯规则
首先，主要官员任用权归于中央，这是集权体制下官僚制的一个基本原则。在秦朝，这个原则得到了完全贯彻。西汉初年，诸侯王国一度获得了对自己王国官吏的任用权，后来，随着诸侯的逐渐削弱，中央任用主要官员的原则再次得到了遵行。但是，对于主要官员的属吏，任用权却依然掌握在官员自己手里，形成了早期的“地方主义”，也是门阀政治的源头。其次，秦汉时期对官员的任用方式分为“真”、“守”、“假”、“领”等形式，真为实授，守为试用，假为暂时摄事，领为兼任，又称“录”。另外，在本职之外，另加虚衔官职为“加官”，有加官者虽然不管所加官职之事，但却享受虚衔官职的特权。没有印绶，也不管具体事务的官员被称为“散官”。散官无管事的权力，但有议政的权力。准备任用、但一时还没有任用的官员候补者，被称为“待诏”，没有薪俸，只发一点补贴。再次，在习惯上，两汉对于官吏的任用在籍贯上有一定限制，实行籍贯回避制度。一般来说，本地人不当本地官，州刺史不用本州人，郡太守不用本郡人，县令不用本县人。而且，婚姻之家，也不能到相互的州郡为官。然后，对于宗室和外戚，在习惯上也有一定限制，不许他们担任近畿地方的地方长官，不许担任九卿等等。最后，官员的任期没有限制，只要没有过错，或者皇帝高兴，任期多长都行。反过来，频繁地变易也是可以的。地方官如果自己不想干了，或者发现有司已经觉察到了他的过错，自行去官，一般不会被禁止。不过，上述规则都属于一种行政习惯，实际实行起来并不严格，比如对外戚的任用限制，碰上强有力者就被打破。西汉晚期和东汉时期，实际上一直处于外戚专权的阴影之下。
2．官员的考核
秦汉时期地方官员的考核，主要通过上计这一途径进行。所谓上计，就是地方官定期向上级机关汇报本地情况。县级地方每年年终，将本地的户口变化、税收以及各种情况汇报到郡国，由郡国据此对县进行考核，而郡国则在汇总核实了各县情况后，由专门的上计吏携带计册，到京师汇报，接受丞相府的审查。在审查的时候，上级机关还顺便问一些地方的百姓疾苦、风土人情和治安风化状况。东汉时期，由于尚书台实际上秉政，所以，上计由尚书令主持。在上计期间，御史台负责调查上计的真伪，所以，实际上上计吏也得跟御史做陈述，接受监察部门的检验。
十一、汉朝的兵制
汉朝的兵制被后世兵家称为最优秀的兵制，因为它在抵御外部威胁和防止地方割据甚至叛乱的两个方面，都有出色的效能。为了对付作为“天生的战士”的游牧民族的威胁，身为农业民族的汉族王朝的军队，必须保持强大的战斗力。保持战斗力的首要条件有两个：一是要有经常的训练，是职业兵；二是兵与将领之间，要有足够的亲和力。然而，这两个条件，对于一个生产力并不发达的农业国家来说，都有一定难处。首先，维持太多职业兵，与农业生产需要是相矛盾的。其次，在职业兵中如果兵将之间十分亲和的话，在古代环境中，就比较容易造成军队对于中央政府的叛离，或者形成武装割据。军队对于王朝来说就是一个双刃剑，不能没有，但有了以后，弄不好可能伤了自己。既要保证军队的战斗力，又要防止其不听招呼，的确是一个难题。应该说，汉朝比较好地解决了这一难题。汉朝的军队分成中央和地方两个系统，互不统属，相互有制约关系，而中央和地方军内部，也被分成不同的单位，同样相互制约。但是，每支部队的将领和士兵之间都是熟人，有着相当亲和的关系，但军队各单位之间，却几乎不可能私下合作。一个小单位军队独自的叛乱，成功的可能性几乎等于零，所以反叛就被有效地遏制了。除了制度的因素之外，汉朝成功地控制了西域，可以不断获得良马，而且军队骑射技术高超，也是战斗力强的一个重要原因。
1．符节制度
汉朝的军队指挥权在皇帝手里，皇帝是全国军队不言而喻的最高统领。军队调动，无论地方军还是中央军，都得经过皇帝亲自批准。即使是最为能干也最为霸道的宰辅，也不可擅自调动军队。军队调动实行符节制度，凡独立的统兵将领，都持有虎符的一半，而另一半在皇帝手里（皇帝身边有专门管理符玺的官员）。凡发兵，由皇帝派遣使节，使节持有特制的“节”（相当于现在的介绍信），并带着另一半的虎符前往征调的部队。将领只认符节不认人。节相当于使节的身份证明，而虎符则是发兵的调令。两半虎符严丝合缝地合在一起，发兵的调令才算得到验证。符节均由皇家专门的工匠打造。在那个时代，精工巧匠悉数征往皇家手工业工场，民间缺乏高手，因此民间是仿制不了的，所以可靠性很强。
虎符
张掖太守虎符
2．中央军体系
西汉的中央军是皇家禁卫军，是装备和战斗力最强的军队。任何一个和数个郡的地方军，都无法与中央军相抗衡。可以说，只要不是举国一致的反叛，中央军按道理都能应付。西汉的中央军被分成南军和北军两支，两军不仅常驻地点不同，而且分属不同的领导体系，甚至连士兵的来源也不同。南军士卒来源于国内各个郡县，而北军士卒来源于京城附近的三辅地区。由于两军不仅统帅各异，而且来自不同的地区，各自的士兵群体缺乏起码的乡土亲和性，甚至由于地域的不同可能产生相互的歧视。所以，两军绝对不可能私下采取一致的行动，就是说，绝对不可能一致反叛。
3．地方军系统
汉代地方军事系统大体上是分为两个部分：一是郡国兵，二是边防兵。汉朝每个郡国都有军队，甚至每个县也有属于自己的军队。县里军队的统帅是县令（长）和县尉，郡国兵的统帅是郡太守（王国之相）和都尉。郡国统帅对于本郡国境内的治安以及防卫事务，可以全权处理，任意调动兵力。但是凡出境用兵，则需中央号令。如果没有中央的命令就调动军队出境，等于反叛，是灭族的大罪。由于各个郡国之间难以采取统一行动，而单个郡国的兵力跟中央军比起来又过于悬殊，所以，没有郡国长官敢于冒险。
边防兵大体上有三种：一是边郡兵，二是屯田兵，三是属国兵。边郡兵是靠近边境的郡所属的军队，由于负有守边之责，所以比内地的郡国兵要多，而且装备与人员素质优良。统率边郡兵的边地太守往往是久经沙场的宿将，权力与活动范围都要比内地大得多，不过，单个边郡的兵依然难敌中央军，而且边境地区往往物质匮乏，需要内地的接济。所以，只要没有大量积蓄，即使边将有意，也难以有反叛之举。此外，西汉自汉文帝起，就开始在边境地区实行移民屯垦，主要是在河西陇右以及青海等地。为了减轻对方少数游牧民族的压力，屯田地区设置屯田兵，特设农都尉统率。属国兵属于归附的少数民族军队。自汉武帝屡次对北用兵之后，被打败的匈奴和羌人部族有些乐意归附，于是汉朝就在边境地区划出一些地方来让他们居住，设立少数民族属国。少数民族向来有能战之传统，所以特设属国兵，让他们为汉朝守边。属国兵在中央统一由典属国管理，各属国则设立属国都尉，名义上作为领兵之将，实际上属国兵还是由各个少数民族按习惯自己管理，所以往往不太可靠，遇有机会还可能复叛，所以对于属国兵往往要有监视的部队。
4．兵役与军队编制
汉代的兵役制度类似秦朝，采用的是一种义务制的劳役和兵役混合体制。男子20岁达到“傅籍”年龄，开始为国家服役，23岁开始服兵役，一生累计服役两年即可，一年在郡国，一年上京城，或者戍边。戍边之役可以交钱，由政府出面雇人代替。除了义务兵之外，朝廷还采用募兵和谪兵（发刑徒和有市籍的人）方式，组建军队。而且，随着王朝的演进，原有的义务兵制度成本过高，逐渐失效，募兵的制度逐渐成为主要的征兵形式。
十二、政治运作的机制与过程
任何一种制度，其运作机制和过程，或者说制度运行的程序都是非常重要的。程序的安排，往往可以使制度的某些本不应该凸显的成分凸显出来，也可以使某些原本显赫的官职没落下去。皇权与相权此消彼长，常常在程序变化中露出端倪。
1．行政程序
汉朝的行政程序是这样的：行政首脑及其属衙是全国行政事务的中枢。开始是丞相，尔后为领尚书事的大将军和太尉。各地的奏章先送到行政首脑处，一般的日常事务，行政首脑可以直接处理，然后报知皇帝便可。重大事务和直接关系皇帝的奏章则先做初步处理后提交皇帝。这种处理政务的架构和过程，是皇帝逸而宰相劳。
2．上计
上计即地方官定期汇报地方情况的制度。作为君主了解地方情况的一种方式，上计制度自战国时期就已经实行了，秦汉时期只是将之更加严密化程序化而已。两汉时节，每年秋收已毕，各郡长官和主管的曹掾上京上计（后来改派郡丞与长史带领）。在此之前，各县应先行派员到郡政府上计，上计内容大体有各地户口变化，钱粮出入以及治安状况等等，郡政府汇总各县情况，一并派员到京城，向行政首脑和皇帝汇报。上计无疑是中央政府掌握地方情况的最主要途径，如果地方政府上计不实，那么其长官将会受到严厉的惩处。而中央派出的监察御史将负责监督这方面的情况，而皇帝也经常通过鼓励各地的士人上书（贤良、文学），收集地方的情报，检查核实各地的上计内容。
3．决策的程序与机制
两汉时期的政务决策，一般有两种程序：一是先由行政机关或者行政首脑提出方案，交由皇帝，皇帝认可后再交指定的会议讨论，最后由皇帝拍板。二是由皇帝提出方案或意向，交由会议讨论。两种程序最后都要形成以皇帝名义发表的诏书和敕令，交付执行机关执行。决策机制是各种形式的会议。首先是御前会议，御前会议是由皇帝亲自主持决策会议，讨论的是最重大的国家事务，像战争、议和、立储、封禅等军国大事，都要经过御前会议的讨论。其次是宰辅会议，由宰辅主持，讨论的是次一等的大事。比如某项法律的修改、某些礼仪的确定，以及所有皇帝认为需要讨论的问题。宰辅会议原来是政务的核心机制，但是后来被中朝会议所取代，中朝官主持的会议成为事实上的宰辅会议。其三为百官会议，百官会议往往是在皇帝对某些决策感到拿不定主意，或者由于行政首脑刻意顶牛的情况下，为扩大决策面，听取更多官员的意见，或者以百官压宰辅而召开的。百官会议的参加者往往是在京的所有官员，所以，往往很难实现真正的议事。只是参加的人数足够多，往往很容易冒出符合皇帝意思的意见，可为决策向皇帝意向转化提供更好的借口。参与决策过程者的地位与作用，往往与其在决策中心的位置和皇帝信任程度有关，在会议中，每个人意见的分量显然是不一样的。所以，我们可以将两汉的这种决策方式，称为梯度的集中式决策。所有参与决策的人，都是提供意见供宰辅和皇帝采纳，而皇帝拥有最后的决定权。
需要掌握的概念
礼崩乐坏 春秋五霸 士阶层的崛起 三家分晋 法家 奖励耕战 雇佣官僚 胡服骑射 百家争鸣 权力技术 皇帝三公九卿 郡县制 以吏为师 严刑峻法 文牍主义 军国体制 思想禁锢 后宫制度 东宫 郡国 朝仪 独尊儒术 察举 征辟 二府 尚书台 二千石 南北军 符节 太学 经学传承 上计 春秋折狱
思考题
1．为什么说礼崩乐坏意味着宗法秩序的紊乱？
2．政治思想与政治制度的关系是什么？
3．法家政治主张的核心精神是什么？为什么战国时期的变法均为法家色彩？
4．为什么说庞大的官僚体系是“大一统”帝国的必然产物？
5．秦始皇为什么要“焚书坑儒”？
6．秦二世而亡的制度因素有哪些？
7．“以吏为师”的治理意义是什么？
8．为什么西汉实行不了分封制？
9．礼仪对于传统王朝意味着什么？
10．汉朝的兵制是怎样解决效率与忠诚的矛盾的？
11．汉朝的选官制度有何特点？
12．汉朝监察制度的地位和作用是什么？为什么会有这样的地位和作用？
13．汉朝在中国官僚体系的发育中起了什么样的作用？
阅读书目
1．瞿兑之，苏晋仁．两汉县政考．北京：中国联合出版公司，1944
2．曾资生．两汉文官制度．北京：商务印书馆，1941
3．安作璋，熊铁基．秦汉官制史稿．济南：齐鲁书社，1985
4．王宇信、杨升南．中国政治制度通史．第2卷．北京：人民出版社，1996
5．陶希圣等．秦汉政治制度．北京：商务印书馆，1936
6．阎步克．察举制度变迁史稿．沈阳：辽宁大学出版社，1997