序言（中文翻译）

税式支出可以被定义为运用基准（规范）税制以外的特殊税收照顾措施而通过税收征管体系发生的财政支出。特殊税收照顾措施可以采取降低税率、从税基中的免征或减征、税收抵免、延期纳税或免税，或其他形式的对纳税义务的抵销。鼓励投资的税收优惠就是一个典型范例。在实践中，如何确定一个基准“规范”的税制是有争议的，我们可以看到在选择基准的定义和概念时，国与国之间有着显著差异。税式支出账户管理的最重要成果是测算税式支出放弃的税收金额——即实际税收体系与规范或基准税制发生背离造成的财政收入损失。如何估算则有不同的方法。

一般来讲，在预算文件中定期计量和报告税收支出，是为了通过提高财政透明度和改善公共资金管理来加强政府的公共管理。税式支出报告使得测算不同领域公共开支总额成为可能，包括直接的现金支出和通过税收体系发生的间接支出。它可以遏制寻租范围，是税式支出项目成本效益评估的需要，并可以成为政策调整和基本税制改革的指引。税式支出报告对政策制定有推进作用，具体包括六方面：

一是对总体财政状况的管理——通过估计放弃的税式支出，政府能够更好地衡量一项税式支出存在与否的的财政状况（赤字/盈余），这有利于改进财政管理。改进财政管理也有助于形成一个更加稳定和确定的财政框架，从而有利于鼓励投资。

二是预算拨款的管理——通过直接支出和税式支出，政府资源切块给了不同的政策领域（例如促进收入增长，产业支持，对研发的支持，环保）。政府掌握了直接支出额和税式支出测算额，就能明确得出特定政策领域的支出总额。

三是对税收优惠的成本收益分析——评估针对特定活动和/或纳税人的税收优惠政策的社会净效益，需要评估该政策放弃的税收收入。税式支出测算显示了这些政策的“成本”因素。收入损失量的评估与根按照给定程序实施，也与评估积极税式支出的积极影响或利益有所关联。

四是税收优惠的分布评估——评估减免税在不同纳税人群体的分配，可以使政府考量税式支出政策对收入分配的影响（以及调整或消除它们的影响）。

五是为决策服务——评估整体预算的影响，资源配置和分配的影响，以及与税式支出效益相关的收入成本，这些有助于为决策提供信息（例如决定了是否继续，取消或修改税支出）。

六是减少腐败行为的范围——税式支出透明度评估减少税务官员的腐败范围。这有助于鼓励纳税人遵守税法，并对政府全程运行的良好治理提供支持。事实上，税务和海关官员的腐败经常被认为是公共治理不佳的一个主要因素。减少腐败以及降低税负行政自由裁量权还可以鼓励外国直接投资，其原因是多方面的（如为税务事项提供了更大的确定性），并且这样也降低了投资者税项负债以及包括其他公司（竞争对手）的税收待遇的不确定性。

从各个国家来看，持续需要进行更加系统化和具有国际可比性的税式支出报告，以加强预算纪律，并促进寻求拓宽税基、降低税率之优势的税制改革。近中期税式支出报告的重点，可能在于使政府采纳微观模拟模型来估计税收优惠的收入损失（例如某些经合组织国家所追求的做法）。

创建满足税式支出测算要求的税式支出模型和数据库，需要政府有关部门的大力支持和资源投入。然而这项工作的成效与投资回报无法相比，而工作成本却不小，因此许多国家与别国一样无力投入开展这项工作。已经拥有税式支出测算工作框架的国家，通过分享专业知识，是其他国家大获其益。在过去的15年多的时间里，经合组织税收政策和管理中心为这种知识和经验的交流做出了贡献，中心每年组织“微观模拟税收分析”研讨会，提供定量模型，用来测算企业所得税、个人所得税和增值税的税制改革，以及税式支出调整的收入影响。

更重要的工作是，国家通过规则和程序来确保税式支出报告受到认可，并确保定期报告被接受来指导税收政策完善。李旭鸿博士的这部新书是一个具有里程碑意义的出版物，原因如下：首先，作者分析了一些税式支出的基本法律问题，包括税式支出报告的性质以及将税式支出报告法律化的重要问题；其次，作者对西方OECD国家的税式支出法律制度进行了实证和国别比较分析，辨明了其税式支出法律制度差异；第三，对税式支出报告的作用和贡献，以及税式支出报告与人权、自由、效率、正义与法治的相互关系，进行了开创性的法律研究；最后，提出了构建支持中国税式支出制度的法律体系建议，包括修改中国预算法、制定税式支出管理条例。作者还提供了实际执行的详细的建议。毫无疑问，在中国致力于税制改革的背景下，这种分析是非常有价值的。

目前，关于这些推进税式支出计量和报告的重要问题的公开研究成果非常少。李博士的研究，在对其他国家税式支出报告反映的法律实践的认真分析的基础上，提出了一个税式支出立法的范本。他的范本对其他国家改善税式支出制度，提供了一个有益的参考，特别是对努力建立税式支出制度来支持税收政策评估和改革的发展中国家。

李旭鸿博士在中国财政部税政司的多个岗位工作过。从2005年开始，作为观察员国中国财政部的代表，他一直参加OECD财政事务委员会第一工作组的工作会议，以及有关的全球论坛会议。2009年，中国财政部税政司在北京承办了OECD与其他国际组织等机构发起的第三届国际税收对话机制全球大会。李博士是中方大会委员会总指挥的执行秘书，在确保会议取得圆满成功方面做出了贡献。

杰弗瑞·欧文斯

（经济合作与发展组织税收政策和管理中心主任）

2012年2月