一、建立三省六部制
隋朝的建立虽然是杨坚搞宫廷政变、欺负孤儿寡妇的成果,但是,它也是中原地区近三百年民族融合的产物,是一个新时代的开端。
杨坚上台伊始,做了三件大事,非常引人瞩目。
第一件大事是改革中央官制,确立三省六部制。这可是对北周官制的一个重大改变。
北周中央官制的核心是什么?六官制。这六官分别是大冢宰,也就是天官;大司徒,也就是地官;大宗伯,又叫春官;大司马,又叫夏官;大司寇,又叫秋官;大司空,又叫冬官。六官分别掌管各类行政事务,而由大冢宰统领。这都是宇文泰当西魏权臣的时候制定的制度,后来一直沿用到北周。
西魏之所以实行六官制,有两个原因。
第一,寻找政治合法性。当初西魏刚刚建立的时候,真是处处不如人。在军事实力上远不及东边的东魏,在文化上更比不过以汉文化正统自居的南朝。
怎样来维持这种东、西、南三足鼎立的局面?宇文泰一方面加强军事力量,另一方面则打出了文化复古的旗号,利用自己地处关中的地缘优势,宣称自己是西周的嫡系继承者。
怎么表现自己是西周的继承者?根据《周礼》的记载,西周的制度就是天、地、春、夏、秋、冬六官,那西魏也就实行六官制度,这叫继承西周政治传统。中国人好古,又爱家乡,宇文泰拉起这么一面立足关中地区、追随西周古制的大旗,既团结了关中地区的汉人,也给自己找到了立足中原的政治合法性,一举两得。
第二,突出宇文泰的专权地位。六官制度中,大冢宰统领其他五官,居于主导地位,而宇文泰就担任大冢宰。这就给他把持西魏朝政提供了制度依据,有利于宇文泰专权。这两点对西魏政权的成长都非常有利,所以,六官制度也就一直沿用下来,到北周还继续使用。
但是,事物总是向前发展的,再好的制度总有时效性。六官制度也越来越显现出不利的一面。
首先,六官制度毕竟是西周制度,而西周距离当时已经有一千多年的历史,用一千多年前的制度去规范一千多年后的生活,难免会显得格格不入。怎么办?只能是对制度进行断章取义的改造,以适应现实政治需要。
所以,宇文泰就把好多适应鲜卑社会的制度塞进了六官制里。古代的制度外壳再加上少数民族的一些政治原则,这就更四不像了。史学大师陈寅恪曾说:这是“虚饰周官旧文以适鲜卑野俗,非驴非马”,肯定不能维持长久。
其次,当初宇文泰制定这套制度,是为了方便他当权臣。可是后来,无论是宇文泰的子孙篡了西魏,建立北周,还是北周的权臣杨坚篡权建立隋朝,当然都希望维护君主集权,不能容忍权臣再度出现。这样一来,以大冢宰为核心的六官制度就显得非常讨厌。
如果仍然是东、西、南三家鼎立,鲜卑人当皇帝也就罢了,再不方便,也不敢轻易丢掉这面大旗。可是,现在既然中原地区已经统一,而且新皇帝杨坚还是个汉人,那么,争夺文化正统性,收服关中民心就显得不那么重要了。在这种情况下,杨坚决定,废除六官制度,实行汉魏官制!
不过,这个所谓的汉魏官制,既不是汉朝的制度,也不是曹魏的制度,而是把南北朝时期经过历代政权改革的中央官制整合起来,形成的一套新官制。
这个新官制什么样子?按照《资治通鉴》的记载,开皇元年(581),隋文帝“置三师、三公及尚书、门下、内史、秘书、内侍五省,御史、都水二台,太常等十一寺,左右卫等十二府,以分司统职”。
这段记载涉及内容很多,其中,核心就是后来为人所熟知的三省六部制。
所谓三省,就是尚书、门下、内史三省。其中,内史省负责起草诏令,长官叫内史令;门下省负责审核诏令,长官叫纳言;而尚书省则负责执行,长官叫尚书令。当然,因为尚书令位高权重,一般情况下都空缺,所以,实际的领导就是尚书省的副长官,左右仆射。
所谓六部,则是尚书省下设的吏、礼、兵、都官、度支和工部六个行政部门。从三省的职能分工不难看出,门下省和内史省是最高权力机构,类似于如今的全国人大;而尚书省则是最高行政机构,类似于如今的国务院。六部则类似于国务院各部委。三省之间互相配合,共同构成了国家最主要的部门,而中国古代最重要的官职宰相则由三省长官共同担任。
这可是中国宰相制度的一大变化。要知道,中国宰相制度的发展,从大的方面说,一共分为三个阶段。第一个阶段是秦汉时期的三公九卿制;第二个阶段则是隋唐时期的三省六部制;第三个阶段是明清时期废除宰相,实行内阁或者是军机处的替代体制。
那么,三省六部制和三公九卿制相比,有什么不同?有三个特点值得注意。
第一,宰相由具体的个人变成了机构负责人。在原来的三公体制之下,太尉、司徒、司空这三公是宰相。皇帝先任命他们做宰相,再让他们组建丞相府,管理全国政事。这样一来,就是先有宰相个人,再有宰相机构。在这种情况下,宰相真是名副其实的一人之下,万人之上,当然气焰熏天,经常和皇帝发生冲突。最典型的就是汉武帝时期,田蚡当宰相,不停地安插亲信。武帝看了当然恼火,问他:“君除吏已尽未?吾亦欲除吏。”你任命官员任命够了吗?我也想任命几个自己人当官,行不行啊?可见君相冲突有多严重。
为了对抗宰相,皇帝只好不断发展内廷势力,提拔身边人。三省的长官,尚书令也好,纳言也好,内史令也好,最初都是皇帝身边的随从。可是,到三省体制之下就不一样了。三省长官共同构成宰相集团,这就意味着,先有宰相机构,再有宰相个人。这样一来,突出的就不是宰相个人,而是整个宰相机构的权力。
把对个人的依赖转变为对机构的依赖,这有助于防止宰相专权。
第二,三省制还意味着决策和行政的分离。在三省体制之下,内史省和门下省是最高决策部门,主管诏令的起草和出台,但是不管执行;而尚书省是最高行政部门,主管诏令的执行,但是不管决策。这种决策权和行政权的分离,其实也是在分割宰相权力,同样有助于提高皇权。
第三,三省制还意味着决策的程序分工。任何一个诏令,都是在皇帝的领导下,经过宰相,也就是三省长官的集思广益而成。而且,在宰相形成基本意见后,还需要经过内史省起草、门下省审核和尚书省执行这三个步骤才能真正生效,这种程序分工其实就意味着决策的审慎化。这当然可以最大限度地避免拍脑门决定,也就减少了行政失误。
把这三个特点综合起来看,就会发现,三省六部制贯彻的是君主集权、宰相分权以及行政理性化这样一些基本原则,符合中国社会的发展方向,所以生命力特别旺盛,影响力一直到清朝,真可以说是为万世法了。